[ 谷遼海 ]——(2006-7-5) / 已閱12480次
沒有不受約束的特殊群體
-----全國政府采購論文評析（三）
來源于：
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北京市遼海律師事務所
我國各級財政部門是政府采購貨物、工程和服務的法定監督管理部門。《誰來監督監督者》是一篇揭露政府采購監管部門在實際工作中濫用公共權力的分析文章，是一篇實踐性較強的警示性議論文。從文章內容來看，論文作者身處政府采購第一線，對于監督者所存在的不受約束的行政職權耳濡目染。對此，論文作者將各級財政部門在實踐中所存在的形形色色權力、不規范的權力運作情況分別進行了例舉和剖析，闡述了監督者擁有數種正位與越位的權力，越位與錯位的權力，分析了權力與利益結合的情況。作者引用了民間形象比喻：“公章拴在褲腰帶上”。經過生動論述后，作者提出了振聾發聵的呼吁：誰來監督監督者？在論文的第三部分，作者提出了限制監督者權力的具體建議。以下我們分三個部分，對作者在文章中所要說明的問題及其精華逐一進行些分析。
一、監督者在實踐中所擁有的權力
《誰來監督監督者》一文的第一部分即監督者擁有的權力，作者根據自己的了解和觀察，依據所掌握的論據材料，對監督者在實踐中所擁有的權力分別進行了例舉和解剖，作者認為，監督者擁有的權力主要有：1、簽章簽字報銷權。2、處罰權。3、考核權。4、現場監督權。5、考察權。6、評委庫建立與管理權。7、定點采購與協議供貨單位確定權與管理權。8、制定政策法規、政府集中采購目錄權。9、采購計劃下達、采購方式確定與修改權。10、備案權。11、投訴處置權。針對前述的11項權力（有些屬于權利）中的內涵和外延，作者分別在論文中進行了一些分析和解說。看完這些論述，正如作者所言，筆者的確是有些驚訝。有些行政職權是屬于法律明確賦予的，有些是屬于私自濫設的。在這些權力或權利中，有的專業性和業務性都很強，應該屬于政府采購中心行使，監督部門是無權獨攬的。
在簽章簽字報銷權這一項中，作者指出這是一項很大的權力，多簽少簽發票與定點單位利益有直接關系。作者說，這項權力涵蓋采購項目付款審結與財務報銷時的簽字權，是控制政府采購規范支出的最后一道關口，也是最重要的關口之一，同時可能是尋租行為最容易發生的地方。一旦審核簽字權集中在一個人手中，會有許多弊端，汽車保險費用審核，汽車維修中的諸多貓膩，報帳時沒有采購中心出具的付款申請以及采購人出具的采購合同，將有可能蛻化成腐敗溫床。更為嚴重的是，某些單位未進入政府采購，無法報帳時會通過領導關系，經辦人員有時也迫于領導壓力，或者有意尋租，最終簽字蓋章，致使大量的自行采購行為得以順利完成最后手續，逍遙法外，揚長而去。會計核算中心假如只見有采購辦簽字蓋章的發票一律放行，那么將可能有許多自行購買的項目逃避處罰，通過關系與權力尋租擾亂政府采購市場。作者所談的這些情況帶有普遍性，筆者也曾不少聽到采購中心介紹的類似情況。這是亟待引起有關部門重視的問題。
在定點采購與協議供貨單位確定權與管理權這一項中，作者分析道：目前有一部分采購管理部門把持著定點采購與協議供貨單位的中標確定權，采購中心只有組織制作標書、確定評分辦法、邀請推選中標候選人的權力，而中標單位的決定權在管理部門，甚至一提到管理事務監管部門就來了條件反射，一并攬入自己懷中。諸如對定點與協議供貨單位日常事務性管理、票據簽章、報表匯總、履約檢查。根本沒有考慮這些具體業務工作應該由采購中心來授理，監管者既當運動員又當裁判員，或者監督機關雖然當起了裁判員，卻沒有裁判的對象，實際工作時自己裁判自己。筆者非常贊同作者觀點，因為類似問題在其它省市財政監管部門也同樣存在。
二、監督者濫用公共權力的實際情況
這是論文《誰來監督監督者》第二部分的內容，即監管者權力運作現狀。論文作者結合第一部分的剖析，進一步對各級財政部門在實踐工作中權力濫用的情況進行了例舉和論述：第一，借手中擁有的權力，大搞尋租謀利行為。第二，仗勢壓人，插手具體業務工作，使用雙重標準，干擾集中采購機構正常工作。第三，對集中采購機構的發展不聞不問，放手讓采購中心隨心所欲，監管不力或監管缺位、失位。第四，刻意回避政府采購工作機制與環境不暢等問題，明哲保身，行政不作為泛濫成災。
作者對第二部分的闡述，筆者也有同感的內容是：對占財政支出80%以上的工程招標失去監督權；招標代理機構搶占政府采購份額；采購人有選擇地委托屬于集中采購目錄內的通用項目給社會中介代理機構；采購人刻意逃避公開招標并用領導批示形式追求自我購買；采管不分現象還在一定范圍存在；集中采購機構設置未得財政撥款，生存艱難，環境惡化，有被弱化和邊緣化的趨勢；工程招標尚未納入政府采購有效范圍。這些問題很大程度上與監管部門的行政不作為有關，監管機構行政作為缺乏激勵與動力機制，按照市場經濟原理，監督機構沒有經濟動力，而集中采購機構可以通過收取一定比例的中標服務費獲得經濟利益，這種利益上的不對稱會使得行政行為的驅動力不足，經濟利益上的不對等心理膨脹的結果，使得監督機構有可能放棄神圣的監管使命。更深層次的原因還在于監管部門缺乏平級或上一層的有效監督，僅僅憑借行風評議風險、年終考核權重，或者走馬燈輪換的領導政績上的追求等因素，沒有制度上的約束力。
作者提出的系列問題的確令人深思：財政部門負有法定的監督職責，對所存在的問題不積極地履行監督義務，這也是行政法上濫用職權的一種表現形式，應該受到有關部門的監督。當然，立法必須明確這個有關部門究竟應該屬于誰。現行法律賦予同級財政部門的監督職權，實際上作為與眾多采購人平級單位的財政部門根本就無法有效地行使主管權。由此，我們應該反思立法所存在的缺陷。
三、限制監督者權力的具體建議
《誰來監督監督者》一文的第三部分即對監管者加強監督的措施。這是作者在分析和論述前面兩部分的基礎上所提出來的六條建議：一是采管分離到位，職權清晰。二是紀委監察局要加強對監督者廉政情況的監督檢查力度，嚴格追究監督者相關責任。三是尋求制度上的保障。四是監督機構內部要相互制約、相互監督。五是以投訴行為作為監督監督者的有力武器。六是努力構建監督權行使的平臺與對象。
作者認為，在目前沒有更好的對監督者不良行為進行有效監督的情況下，或者說不能再設立一個專門的對監督機關進行再監督的現狀下，只能通過相關部門的權責明確分離，內部崗位設置，制度保障來加強相互監督。監督與被監督其實與是一把雙刃劍，一句話權力就是責任，權力使用得好能夠正常行使法律賦予的神圣職責，使用得不好，將會擾亂監督市場，破壞工作環境，那就得接受別人的監督，損害監督者的形象與權威，在這種情況下，被監督者完全可以站出來對監管者進行監督，及時指出其不正確地方，共同鑄造政府采購的宏偉大業。作者提出的對監管者加強監督的最后一條措施給人印象深刻：抽象的監督權是不存在的，要監督必須通過一個媒介或平臺才能進行，集中采購機構、供應商、采購人其實都是監督權行使的平臺與對象。
在閱讀《誰來監督監督者》一文之前，可能許多人并不知曉財政部門在政府采購活動中究竟擁有多大權力，正如作者所言：社會各界似乎過于把眼光盯在集中采購執行部門的規范性方面了，而對監管者行為是否違法缺乏足夠警惕，由于監督者的行為是隱性的，投訴案件往往都集中在采購中心身上，很少有針對政府采購監管理部門的，而采購中心的申訴權聲音又那么的微弱，甚至起不到任何作用。對此，筆者曾經在許多政府采購論文中對財政部門和采購人的權力指出過質疑，而對我國各級政府采購中心所處境況深表擔憂。眾所周知，任何制度必須具備規范性、可預見性和強制性，從而才能引導、制約人們的行為，使其按照法律、制度事先設定的標準和要求行為或不行為。我國現行的制度建設很不合理，對財政部門、采購人、采購中心、招標公司、供應商等各方當事人的權利義務的設置是非常不對等的，政府采購中心受到約束和限制的條款最多，采購人和監管部門承擔的義務最少。在權力與義務不對稱的情況下，法律的天平自然會發生傾斜。因此，《誰來監督監督者》所反映的問題非常具有現實意義，為今后立法的完善提供了可資借鑒的范本。
點評作者：谷遼海
2006年6月18日星期日于北京寓所
