[ 宋飛 ]——(2006-7-8) / 已閱15310次
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淺析交叉執法問題及其對策
作者：宋飛
“交叉執法”問題，一般老百姓將其形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”，有些文化
素養的人將其戲稱為“九龍治水”。通常所見的“交叉執法”問題大致有兩種，一種叫“多層執法”，如同一行政執法部門對同一違規事項，不僅有轄區的市一級行政執法部門可以管，沒有轄區的縣市和區一級行政執法部門也可以管；另一種叫“多頭執法”，如同一級政府下屬的不同行政執法部門，對同一違規事項都可以行使執法權。
“交叉執法”問題的產生，其原因主要是在現行《行政處罰法》中，雖然單設了專門一章對行政處罰的實施機關作了規定，但對現行的執罰機關混亂的現狀并沒有從根本上予以改變，一些原先從事執罰職能的不合法組織通過規章委托，又變相的取得了執罰權，從過去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執罰組織。據統計，我國約80％的法律、90％的地方性法規和全部行政法規、規章都設立了行政處罰權，由此產生了數量龐雜的執罰部門，具體有公安、海關、工商、稅務、衛生、質量技術監督、煙草、醫藥、鹽業、農業、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，執罰隊伍過多過濫，造成大蓋帽滿天飛，由于執罰隊伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對某些違法行為，由于執法風險大，利益小，導致執罰部門互相推諉、踢皮球；對某些含金量高的違法行為，執罰部門又相互爭權，競相處罰。同時，由于執罰部門過多，又在某些部門形成執法人員數量不足的形象，執罰活動靠搞突擊執罰、聯合執法來完成執法任務，以應付上級的檢查。我國法律雖然規定國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但因為該法律條款非強制性條款，每個執罰部門必然片面強調自身職能的重要性和專業性，肯定不愿輕易得將自己的執罰權交由其他部門行使，這樣，執罰部門龐雜的現象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規和規章的不斷增加，一些新的執罰部門就會不斷出現，執罰隊伍將更加混亂。
在此，通過對各行政執法部門的行政執法依據的清理，筆者對我省尤其是本地比較典型的“交叉執法”問題作一個簡單枚舉：
1．在河道采砂方面，水利、國土資源、礦管、海事、鐵路、公安、各鄉鎮辦等部門存在執法領域的爭議和執能重疊問題；
2．在門面裝修方面，工交、規劃、城管、市政、環衛、裝飾裝修辦等部門存在多頭執法、重復處罰的問題。
3．在流通領域的商品質量問題的查處方面，工商、質量技術監督部門存在職能交叉的問題，盡管中央和省政府曾多次出臺這方面的文件，該問題依然沒有得到較好解決。
4．在對旅行社違反《商標法》和《反不正當競爭法》的行為方面，旅游和工商部門都可以進行處罰。
5．在對行政事業性收費和經營性服務價格的監督管理方面，物價、財政、監察部門之間存在執法爭議和職能重疊。
6． 在對捕捉、收購、販運、銷售青蛙的查處方面，水產和林業部門存在職能交叉。
7．在市區建筑市場管理范圍方面，區城建辦和市建委存在執法爭議。另外，市園林綠化局和區林業局就征收綠化費及砍伐樹木，區市區文化部門、計劃生育部門在各自管理范圍上，也存在執法爭議。
為了有效解決執法領域中存在的交叉問題，各地陸續開始制定《行政執法爭議協調辦法》，將協調部門定位為縣級以上政府法制部門。在這里，筆者簡單介紹一下2006年6月1日施行的《湖北省行政執法爭議協調辦法》，這個辦法被媒體稱為“國內第一個用于解決執法領域中存在的交叉問題的地方性政府規章”。就筆者看來，這個辦法對行政執法爭議協調工作作出了一系列程序性規定：1、依行政執法部門申請的，5日內決定是否受理，3日內通知另一方執法部門，7日內要求答辯；2、政府法制部門依職權的，通知行政執法部門7日內報送材料；3、處理了的，政府法制部門要作出《行政執法爭議協調意見書》，不服的可以在7日內向同級政府提出異議，政府認為異議成立的，撤銷或變更指定、再行協調，認為異議不成立的，決定維持該意見書；4、處理不了的，政府法制部門書面建議報送同級人民政府決定。從上述規定可以看出，這個辦法充分借鑒了行政復議法和行政訴訟法的一些成功制度安排，采取法律和行政手段并用的做法解決實際問題，其出臺無疑具有積極意義。但在具體操作上，還是存在一些問題的，比如說它的一套程序僅對“多頭執法”適用，對“多層執法”則無法規制；政府法制部門處理不了的問題，或者行政執法部門對其處理意見不服的，由政府解決，那么政府是不是也該成立一個類似于終審法院的機構，這一機構的組成人員是否應包括分管政法工作的政府領導和既懂行政又懂法律的機關工作人員？這些問題如何解決，仍需繼續探索。筆者認為，除了制定地方規章，國務院也應該考慮制定一個全國通行的《行政執法爭議協調條例》，將其上升為行政法規或者法律的高度，以示中央政府為解決“交叉執法”問題的決心和魄力。
針對“多層執法”，筆者主張按照國務院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》的要求，減少行政執法層次，適當下移執法重心，將市區行政執法機關爭議的事項交由區級行政執法機關去完成；針對“多頭執法”，筆者主張適用行政法律適用規則，排除或者減少交叉現象，由政府指定一個行政執法機關來專門執法，如筆者所在部門在處理林業部門和水產部門就青蛙執法發生爭議時，考慮到因林業部門的執法依據出臺在后，水產部門的執法依據出臺在后，就大膽地根據后法優于前法的行政法律適用規則，我們裁定由政府將青蛙執法權指定給水產部門行使。
除了出臺規范性文件和理論探討，在不違反限制人身自由權只能由公安部門行使和一事不再罰原則的前提下，相對集中行政處罰權工作仍應繼續開展深入，各項綜合執法和聯合執法形式仍應繼續嘗試，當然這有待于行政執法機關改革認識和法律素質的提高。
作者簡介：宋飛,1980年12月11日生, 畢業于華中科技大學法學院，現在湖北黃岡市黃州區政府法制辦工作.曾在法律圖書館網發表論文《人治與法治的較量-兼論德治》、《從一案看勞動教養制度的存廢》、《房地產權屬變更案例評析》、《試論國有資產流失與法律規制》、《周枏與<羅馬法原論>》、《蓋尤斯與<法學階梯>》、《格老秀斯法學思想研究》、《制定法、成文法概念比較研究》、《憲法定義新論》、《試論我國法學教育的現狀問題與對策》、《對12起處罰決定被撤銷的復議案的法理分析》、《公司法與勞動法競業禁止原則之比較》、《試論公司監事制度》、《評柏拉圖<法律篇>中譯本——兼與張智仁、何勤華先生商榷》、《評格老秀斯<戰爭與和平法>中譯本——兼與何勤華先生商榷》；譯作《中國傳統哲學與爭端解決》、《美國訴微軟案》、《屠宰場案的負面影響》。
