[ 袁國順 ]——(2001-9-14) / 已閱12816次
科技立法的六大誤區(qū)——對建設(shè)中國特色的科技法制的幾點(diǎn)建議
袁國順
誤區(qū)之一：強(qiáng)調(diào)科技法調(diào)整方法的特殊性而忽視了科技法作為法律的普遍性的要求和特點(diǎn)。法律具有規(guī)范性、國家意志性、國家強(qiáng)制性、普遍性和程序性的外在特征。我國現(xiàn)有的科技法律在強(qiáng)調(diào)調(diào)整方法主要是肯定、鼓勵、倡導(dǎo)的同時，忽視了法律的 國家強(qiáng)制 性和普遍性的特征 。以《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》為例，三十多條應(yīng)為模式中只有二條有對應(yīng)的違法后果，致使大多數(shù)應(yīng)為模式得不到法律約束力的保障，對于應(yīng)為模式不作為 的行為得不到國家強(qiáng)制力的干涉。 任何事物都是矛盾普遍性和特殊性的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，矛盾普遍性存在于特殊性之中，并通過特殊性表現(xiàn)出來，沒有特殊性就沒有普遍性。另一方面，矛盾的特殊性包含表現(xiàn)著普遍性。矛盾特殊性也離不開普遍性，離開普遍性的特殊性就會喪失它原有的共同性質(zhì)而具有另一類事物的共性。筆者認(rèn)為，科技法作為一個獨(dú)立的法律部門，有其不同于一般的調(diào)整方法，側(cè)重于鼓勵、引導(dǎo)、倡導(dǎo)，等等，但是不能因此而忽視法律的普遍的調(diào)整方法，即檢查、強(qiáng)制、制裁等法律手段。也就是說，科技法調(diào)整方法的特殊性離不開法律的普遍性特征，離開了法律的普遍性特征，科技法也就不是法律了。
科技法律之所以要體現(xiàn)強(qiáng)制性的特征，不僅因?yàn)樽鳛榉傻钠毡樾砸髴?yīng)這樣做，而且在于科技發(fā)展規(guī)律都表現(xiàn)出一種不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀必然性，即具有一種由客觀規(guī)律的不可抗拒性所決定的非遵守不可的強(qiáng)制性�？萍挤墒チ藦�(qiáng)制性的特征，也違背了科技發(fā)展的客觀規(guī)律。
誤區(qū)之二：在借鑒外國科技立法經(jīng)驗(yàn)的同時忽視了科技法的中國特色。中國的國情是：目前還處在社會主義初級階段，人口多，底子薄，經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展很不平衡，生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的情況總體上還沒有改變。具體到科技方面的國情是：科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力和科教興國的 戰(zhàn)略思想尚未得到全面落實(shí)，在體制、機(jī)制以及思想觀念等方面還存在許多阻礙科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的不利因素，多數(shù)企業(yè)還缺乏依靠科技進(jìn)步的內(nèi)在動力，全社會多元化的科技投入體系還未 形成，科技投入過低的狀況尚未改觀，科技成果轉(zhuǎn)化率和科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率較低，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化程度低等等。和發(fā)達(dá)國家相比，我國的所有制結(jié)構(gòu)和外國不一樣，市場經(jīng)濟(jì)的完善程度和外國不一樣；干部的管理體制、機(jī)制和外國不一樣；人們尤其是為數(shù)不少的地方官員和國企領(lǐng)導(dǎo)在對于科技投入、科技人才、科技政策和創(chuàng)新的制度環(huán)境等問題的認(rèn)識上還有待提高，觀念上還有待更新；我們要實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)的跨越式發(fā)展，還必須實(shí)行“政府主導(dǎo)型”的市場經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)的國家在科技進(jìn)步的措施上還急需強(qiáng)化：對于國家科研機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)必須有科技進(jìn)步的法律規(guī)范；對于地方人民政府必須有科技投入的法律規(guī)范；所有的法律規(guī)范都必須有明確的違法后果。
誤區(qū)之三：在注重科技規(guī)劃的同時忽視了科技行政法建設(shè)，放棄了依法行政和科技宏觀調(diào)控的法律手段。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉先生早在1999年就撰文指出：推動技術(shù)發(fā)展的主要力量，不是技術(shù)自身的演進(jìn)，而是有利于創(chuàng)新的制度安排。數(shù)十年來我們制定了許多科技規(guī)劃，其中不少規(guī)劃存在就技術(shù)談技術(shù)的偏向，……而沒有在作出有利于創(chuàng)新的制度安排上下功夫�！绻覀儫嵝挠诎l(fā)展中國的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，就首先應(yīng)當(dāng)熱心于落實(shí)各項(xiàng)改革措施，建立起有利于高新技術(shù)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度。有了這樣的制度安排，才會產(chǎn)生推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最強(qiáng)大的動力。吳先生所講的“制度”，實(shí)際上是指各種政策、法律、法規(guī)和規(guī)章。他認(rèn)為我國科技規(guī)劃不少且存在問題，有利于創(chuàng)新的制度安排滯后。我國現(xiàn)有的科技法律確實(shí)存在這個問題，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中的大量篇章是科技規(guī)劃和布局，而科技進(jìn)步的法律措施卻過于籠統(tǒng)和簡單，甚至沒有地方科技執(zhí)法的主體——在《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》和《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》中都沒有明確地方人民政府科技主管部門的法律地位。
筆者認(rèn)為，有利于創(chuàng)新的制度安排不僅要體現(xiàn)在法律條文中，更重要的是能夠?qū)嵤┖吐鋵?shí)，達(dá)到構(gòu)建科技創(chuàng)新的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境之目的。因此，科技行政執(zhí)法必須作為法律措施之一在科技立法中予以重視。美國奧多比公司中國區(qū)總經(jīng)理皮卓丁最近講，兩年前韓國簽發(fā)總統(tǒng)令打擊盜版，是亞洲國家中打得最兇的，由此凈化、清理了軟件環(huán)境，打出了兩萬家軟件公司來做電子商務(wù)軟件，使韓國 的軟件技術(shù)接近……美國。我國國務(wù)院發(fā)文鼓勵發(fā)展軟件，但更多的是注重降低稅收，而對于光盤盜版給軟件業(yè)每年造成幾十億元的損失打擊不力。難怪國內(nèi)軟件企業(yè)的老總們說，我們寧可不要政府降低稅收，而是更盼望政府創(chuàng)造一個保護(hù)正版軟件的環(huán)境。由此可見，科技行政執(zhí)法多么必要！
科技行政執(zhí)法的重要性還在于：《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》都賦予了各級政府科技管理的職能，“健全社會主義法制”要求科技行政管理必須依法行政。無論是理論界還是實(shí)際工作者，都認(rèn)為《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》就是科技行政法，但該法卻缺乏科技行政管理的手段、方法和程序等內(nèi)容，致使科技行政管理無法依據(jù)法律來操作，也使科技行政立法成為“夾生飯”。
誤區(qū)之四：就科技論科技，見物不見人，未能體現(xiàn)“以科技人員為本”的科技立法原則。江總書記在今年“七一”講話中指出，“不斷推進(jìn)人的全面發(fā)展”是“建設(shè)社會主義新社會的本質(zhì)要求”�？萍剂⒎ㄒw現(xiàn)這一思想，就應(yīng)把科技人員的全面發(fā)展作為立法的重要原則。一方面，科技人員是先進(jìn)生產(chǎn)力的開拓者和科技知識的傳播者，科技人才資源在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中是起決定性作用的處于戰(zhàn)略地位的最重要的資源，推進(jìn)科技進(jìn)步首先要抓住人才這個關(guān)鍵。另一方面，社會主義的發(fā)展目的是滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和文化生活需要，當(dāng)然也包括科技人員的需要。人的全面發(fā)展是指 人的勞動能力、社會關(guān)系和個體素質(zhì)諸方面的自由而又充分的發(fā)展。對于推進(jìn)科技人員的全面發(fā)展來說，不僅要關(guān)心他們的物質(zhì)生活和政治生活狀態(tài)，而且要關(guān)心他們的精神生活狀態(tài)。因此，滿足科技人員的生活條件、工作條件、學(xué)習(xí)和發(fā)展條件的需要既是科技進(jìn)步的前提，又是包括在社會發(fā)展目的中的科技進(jìn)步的目標(biāo)。也就是說，不能把科技人員當(dāng)作“工具”、資本或異己力量來利用，而要把科技人員作為資源和骨干力量來保護(hù)，從而把科技進(jìn)步和科技人員的發(fā)展并列作為目標(biāo)。事實(shí)上，科技人員在利用科學(xué)技術(shù)開發(fā)自然的同時也在開發(fā)自己，全面發(fā)展自己的潛能。可見，科技人員的全面發(fā)展和科技進(jìn)步是互為目標(biāo)和條件的。
科技法律是調(diào)整科技社會關(guān)系的，“以人 為本”應(yīng)是原本之意，理所當(dāng)然地應(yīng)把推進(jìn)科技人員的全面發(fā)展作為重要目標(biāo) 。現(xiàn)有的科技法律沒有體現(xiàn)這一要求，重視“事”的發(fā)展而忽視人的發(fā)展，或者說沒有把人的發(fā)展作為重要目標(biāo)，對于諸如科技人員的知識更新和終身教育問題，科技交流和人員流動問題，價值衡量和權(quán)益保護(hù)問題都沒有涉及或缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。
誤區(qū)之五：法律之間缺乏銜接，系統(tǒng)性不強(qiáng)。一是科技法律體系不完善。《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第六十一條要求制定實(shí)施辦法，可至今沒有出臺配套的實(shí)施細(xì)則；《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》也沒有配套的實(shí)施細(xì)則；至今在國務(wù)院的科技立法中沒有“條例”�！犊茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步法》作為科技法律的“母法”，應(yīng)該是其他科技法律、法規(guī)、規(guī)章和地方法規(guī)、規(guī)章的立法依據(jù)，但事實(shí)上沒有起到這個作用。二是其他法律和科技法律不配套。由于科技法律的立法層次低，其法律效力低于《預(yù)算法》、《工業(yè)企業(yè)法》和《中國人民銀行法》等法律，在涉及科技投入方面沒有硬約束力。三是科技法律的空白點(diǎn)不少。比如沒有科學(xué)技術(shù)普及法，信息網(wǎng)絡(luò)法，科技投入法，科技人員權(quán)益法等等。
誤區(qū)之六：未能適應(yīng)科技的社會化的發(fā)展趨勢要求，科技立法中群眾參與不夠，專家研討不夠，輿論宣傳不夠，致使科技立法缺乏群眾基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，成為曲高和寡的“陽春白雪”。綜觀我國科技立法的效果，一個不容忽視的現(xiàn)實(shí)是：科技法律的知名度太低，有關(guān)司法實(shí)踐中不會把《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》作為法律依據(jù)；不少企業(yè)的科技人員不知道有《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》；書店里有很多法律單行本，惟獨(dú)沒有科技法律的；即使有也無人問津，因?yàn)檫@些科技法律不實(shí)用。盡管造成這種局面的原因是多方面的，但筆者認(rèn)為主要與我們科技管理部門的思想觀念和工作方法有關(guān)。我們往往局限于“小”科技圈子里研究問題，而不善于在大科技背景下組織“公關(guān)”；我們在做“事”方面不辭勞苦，而在對外協(xié)調(diào)、做人的工作方面卻過于簡單；我們習(xí)慣與科技專家打交道，而較少與社會學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和法律學(xué)家聯(lián)系……只有社會各界對于科技進(jìn)步和創(chuàng)新、科技管理和科技法律的認(rèn)識符合科技的社會化的發(fā)展趨勢要求時，科技法律建設(shè)才能取得新的進(jìn)展。
走出科技立法的誤區(qū) ，關(guān)鍵在于以江澤民科技學(xué)說指導(dǎo)科技立法，適應(yīng)科技發(fā)展的客觀規(guī)律，適應(yīng)中國科技跨越式發(fā)展的客觀要求，處理好法律的普遍要求和科技法律的特殊性的關(guān)系，處理好依法行政和政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系，堅持以科技人員為本的原則，堅持以市場配置科技資源為主的科技體制改革方向，通過制度創(chuàng)新推進(jìn)科技創(chuàng)新，“大力加強(qiáng)科技法制建設(shè)，為實(shí)施科教興國戰(zhàn)略提供堅實(shí)的法制保障”。
作者：袁國順 湖北省襄樊市科委副主任
