[ 袁國順 ]——(2001-9-14) / 已閱12518次
科技立法的六大誤區——對建設中國特色的科技法制的幾點建議
袁國順
誤區之一：強調科技法調整方法的特殊性而忽視了科技法作為法律的普遍性的要求和特點。法律具有規范性、國家意志性、國家強制性、普遍性和程序性的外在特征。我國現有的科技法律在強調調整方法主要是肯定、鼓勵、倡導的同時，忽視了法律的 國家強制 性和普遍性的特征 。以《科學技術進步法》為例，三十多條應為模式中只有二條有對應的違法后果，致使大多數應為模式得不到法律約束力的保障，對于應為模式不作為 的行為得不到國家強制力的干涉。 任何事物都是矛盾普遍性和特殊性的有機統一。一方面，矛盾普遍性存在于特殊性之中，并通過特殊性表現出來，沒有特殊性就沒有普遍性。另一方面，矛盾的特殊性包含表現著普遍性。矛盾特殊性也離不開普遍性，離開普遍性的特殊性就會喪失它原有的共同性質而具有另一類事物的共性。筆者認為，科技法作為一個獨立的法律部門，有其不同于一般的調整方法，側重于鼓勵、引導、倡導，等等，但是不能因此而忽視法律的普遍的調整方法，即檢查、強制、制裁等法律手段。也就是說，科技法調整方法的特殊性離不開法律的普遍性特征，離開了法律的普遍性特征，科技法也就不是法律了。
科技法律之所以要體現強制性的特征，不僅因為作為法律的普遍性要求應這樣做，而且在于科技發展規律都表現出一種不以人的意志為轉移的客觀必然性，即具有一種由客觀規律的不可抗拒性所決定的非遵守不可的強制性。科技法律失去了強制性的特征，也違背了科技發展的客觀規律。
誤區之二：在借鑒外國科技立法經驗的同時忽視了科技法的中國特色。中國的國情是：目前還處在社會主義初級階段，人口多，底子薄，經濟文化發展很不平衡，生產力不發達的情況總體上還沒有改變。具體到科技方面的國情是：科學技術是第一生產力和科教興國的 戰略思想尚未得到全面落實，在體制、機制以及思想觀念等方面還存在許多阻礙科技與經濟結合的不利因素，多數企業還缺乏依靠科技進步的內在動力，全社會多元化的科技投入體系還未 形成，科技投入過低的狀況尚未改觀，科技成果轉化率和科技進步貢獻率較低，高新技術產業化程度低等等。和發達國家相比，我國的所有制結構和外國不一樣，市場經濟的完善程度和外國不一樣；干部的管理體制、機制和外國不一樣；人們尤其是為數不少的地方官員和國企領導在對于科技投入、科技人才、科技政策和創新的制度環境等問題的認識上還有待提高，觀念上還有待更新；我們要實現生產力和科學技術的跨越式發展，還必須實行“政府主導型”的市場經濟體制，相應的國家在科技進步的措施上還急需強化：對于國家科研機構、國有企業必須有科技進步的法律規范；對于地方人民政府必須有科技投入的法律規范；所有的法律規范都必須有明確的違法后果。
誤區之三：在注重科技規劃的同時忽視了科技行政法建設，放棄了依法行政和科技宏觀調控的法律手段。著名經濟學家吳敬璉先生早在1999年就撰文指出：推動技術發展的主要力量，不是技術自身的演進，而是有利于創新的制度安排。數十年來我們制定了許多科技規劃，其中不少規劃存在就技術談技術的偏向，……而沒有在作出有利于創新的制度安排上下功夫。……如果我們熱心于發展中國的高技術產業，就首先應當熱心于落實各項改革措施，建立起有利于高新技術以及相關產業發展的制度。有了這樣的制度安排，才會產生推進技術進步和高新技術產業發展的最強大的動力。吳先生所講的“制度”，實際上是指各種政策、法律、法規和規章。他認為我國科技規劃不少且存在問題，有利于創新的制度安排滯后。我國現有的科技法律確實存在這個問題，《科學技術進步法》中的大量篇章是科技規劃和布局，而科技進步的法律措施卻過于籠統和簡單，甚至沒有地方科技執法的主體——在《科學技術進步法》和《促進科技成果轉化法》中都沒有明確地方人民政府科技主管部門的法律地位。
筆者認為，有利于創新的制度安排不僅要體現在法律條文中，更重要的是能夠實施和落實，達到構建科技創新的社會經濟環境之目的。因此，科技行政執法必須作為法律措施之一在科技立法中予以重視。美國奧多比公司中國區總經理皮卓丁最近講，兩年前韓國簽發總統令打擊盜版，是亞洲國家中打得最兇的，由此凈化、清理了軟件環境，打出了兩萬家軟件公司來做電子商務軟件，使韓國 的軟件技術接近……美國。我國國務院發文鼓勵發展軟件，但更多的是注重降低稅收，而對于光盤盜版給軟件業每年造成幾十億元的損失打擊不力。難怪國內軟件企業的老總們說，我們寧可不要政府降低稅收，而是更盼望政府創造一個保護正版軟件的環境。由此可見，科技行政執法多么必要！
科技行政執法的重要性還在于：《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》都賦予了各級政府科技管理的職能，“健全社會主義法制”要求科技行政管理必須依法行政。無論是理論界還是實際工作者，都認為《科學技術進步法》就是科技行政法，但該法卻缺乏科技行政管理的手段、方法和程序等內容，致使科技行政管理無法依據法律來操作，也使科技行政立法成為“夾生飯”。
誤區之四：就科技論科技，見物不見人，未能體現“以科技人員為本”的科技立法原則。江總書記在今年“七一”講話中指出，“不斷推進人的全面發展”是“建設社會主義新社會的本質要求”。科技立法要體現這一思想，就應把科技人員的全面發展作為立法的重要原則。一方面，科技人員是先進生產力的開拓者和科技知識的傳播者，科技人才資源在經濟和社會發展中是起決定性作用的處于戰略地位的最重要的資源，推進科技進步首先要抓住人才這個關鍵。另一方面，社會主義的發展目的是滿足人們日益增長的物質和文化生活需要，當然也包括科技人員的需要。人的全面發展是指 人的勞動能力、社會關系和個體素質諸方面的自由而又充分的發展。對于推進科技人員的全面發展來說，不僅要關心他們的物質生活和政治生活狀態，而且要關心他們的精神生活狀態。因此，滿足科技人員的生活條件、工作條件、學習和發展條件的需要既是科技進步的前提，又是包括在社會發展目的中的科技進步的目標。也就是說，不能把科技人員當作“工具”、資本或異己力量來利用，而要把科技人員作為資源和骨干力量來保護，從而把科技進步和科技人員的發展并列作為目標。事實上，科技人員在利用科學技術開發自然的同時也在開發自己，全面發展自己的潛能。可見，科技人員的全面發展和科技進步是互為目標和條件的。
科技法律是調整科技社會關系的，“以人 為本”應是原本之意，理所當然地應把推進科技人員的全面發展作為重要目標 。現有的科技法律沒有體現這一要求，重視“事”的發展而忽視人的發展，或者說沒有把人的發展作為重要目標，對于諸如科技人員的知識更新和終身教育問題，科技交流和人員流動問題，價值衡量和權益保護問題都沒有涉及或缺乏實質性內容。
誤區之五：法律之間缺乏銜接，系統性不強。一是科技法律體系不完善。《科學技術進步法》第六十一條要求制定實施辦法，可至今沒有出臺配套的實施細則；《促進科技成果轉化法》也沒有配套的實施細則；至今在國務院的科技立法中沒有“條例”。《科學技術進步法》作為科技法律的“母法”，應該是其他科技法律、法規、規章和地方法規、規章的立法依據，但事實上沒有起到這個作用。二是其他法律和科技法律不配套。由于科技法律的立法層次低，其法律效力低于《預算法》、《工業企業法》和《中國人民銀行法》等法律，在涉及科技投入方面沒有硬約束力。三是科技法律的空白點不少。比如沒有科學技術普及法，信息網絡法，科技投入法，科技人員權益法等等。
誤區之六：未能適應科技的社會化的發展趨勢要求，科技立法中群眾參與不夠，專家研討不夠，輿論宣傳不夠，致使科技立法缺乏群眾基礎和社會基礎，成為曲高和寡的“陽春白雪”。綜觀我國科技立法的效果，一個不容忽視的現實是：科技法律的知名度太低，有關司法實踐中不會把《科學技術進步法》作為法律依據；不少企業的科技人員不知道有《科學技術進步法》；書店里有很多法律單行本，惟獨沒有科技法律的；即使有也無人問津，因為這些科技法律不實用。盡管造成這種局面的原因是多方面的，但筆者認為主要與我們科技管理部門的思想觀念和工作方法有關。我們往往局限于“小”科技圈子里研究問題，而不善于在大科技背景下組織“公關”；我們在做“事”方面不辭勞苦，而在對外協調、做人的工作方面卻過于簡單；我們習慣與科技專家打交道，而較少與社會學家、經濟學家和法律學家聯系……只有社會各界對于科技進步和創新、科技管理和科技法律的認識符合科技的社會化的發展趨勢要求時，科技法律建設才能取得新的進展。
走出科技立法的誤區 ，關鍵在于以江澤民科技學說指導科技立法，適應科技發展的客觀規律，適應中國科技跨越式發展的客觀要求，處理好法律的普遍要求和科技法律的特殊性的關系，處理好依法行政和政府職能轉變的關系，堅持以科技人員為本的原則，堅持以市場配置科技資源為主的科技體制改革方向，通過制度創新推進科技創新，“大力加強科技法制建設，為實施科教興國戰略提供堅實的法制保障”。
作者：袁國順 湖北省襄樊市科委副主任
