[ 李飛 ]——(2006-7-14) / 已閱51415次
論法律監督權的重新配置與法律監督機制的創新
—— 關于突破我國法律監督困境的制度構想
李飛
e-mail: leephee@126.com
一、問題的提出
“法律監督的概念有廣義和狹義之分。廣義的法律監督是指國家機關、組織、人民群眾對法律活動的合法性所進行的監察和督促。狹義的法律監督是指檢察機關對法律活動的合法性所進行的監察和督促”。 廣義的法律監督根據監督主體不同可以分為國家監督（又稱國家機關的監督）和社會監督兩大類。國家監督包括權力監督（或稱人大監督）、行政監督、檢察監督和司法監督四個方面 ，其中行政監督主要指行政機關的內部監察，司法監督主要指司法審查。因此，我國的權力機關、檢察機關、審判機關和行政機關都不同程度地擁有法律監督權 ，在這種法律監督權分配格局下的法律監督機制的效果如何？毋庸諱言，不盡如人意。
法律監督乏力、法律監督缺位是我國法制建設中的一個由來已久的傷痛。自上個世紀末以來，相關國家機關在其改革中，就涉及法律監督方面的工作也進行了一些積極的探索和改進，比如：
1993年9月，八屆全國人大常委會第三次會議通過《加強對法律實施的檢查監督的若干規定》；2002年8月，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法（草案）》經九屆全國人大常委會第二十九次會議初步審議；2006年3月9日，十屆全國人大四次會議上，吳邦國在全國人大常委會工作報告中指出：繼續把監督工作落到實處，監督法已列入2006年計劃安排審議的立法項目。
最高人民法院于1999年10月20日制定公布了《人民法院五年改革綱要》確定的39項改革任務，并于2005年10月26日發布了《人民法院第二個五年改革綱要》涉及8個方面的50項法院改革措施，兩個綱要都包括改革和加強人民法院內部監督和接受外部監督的各項制度，完善對審判權、執行權、管理權運行的監督機制等內容。
最高人民檢察院于2000年1月10日通過了《檢察改革三年實施意見》，并于2005年9月20日公布了《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》，確定了增強檢察機關法律監督能力，深化檢察改革的主要方向。
不難看出，這些改革舉措，都是各自為陣，著眼于本機關的法律監督工作和職責的改進，雖然這無可厚非，但這畢竟是局部的、淺層的、非系統的作法，我們應該著眼于整個國家的法律監督機制的建立健全，站在整體的、全局的高度，從國家政治體制、權力結構層面上審視，找出制度根源上的弊病并加以解決，從面建立起一個科學的、符合國情的、富有實效的法律監督機制，這是首先應該解決的問題，只有在這樣的國家法律監督機制的整體架構內，各相關國家機關的法律監督工作的改進才有一個統一基礎、指針和方向，否則，如果國家法律監督機制在整體上的缺陷沒有解決，那么各相關國家機關在這方面的改革很難深入下去，國家法律監督的困境難以從根本上得到改觀。
而在理論研究方面，多停留在法律監督的必要性和重要性的層面上，或者僅就法律監督機制的某一具體缺陷提出修補、完善的意見，雖然人們也認識到法律監督機制的缺陷存在著政治體制上的原因，但不少人認為只有實行“三權分立”才能解決，而忽略了我國人民代表大會制所具有的優越性，其實通過完善人民代表大會制本身也能很好地解決這個問題，且更符合中國的現實。
基于此，本文試從法律監督權的重新配置上入手，對我國法律監督機制提出一點制度上創新的構想。
二、我國法律監督機制的缺陷
本文所稱的“法律監督機制”，是指以權力機關、檢察機關、審判機關和行政機關為監督主體所形成的法律監督有機整體和運行體制。我國目前的法律監督機制從總體上看，其缺陷可歸納為以下幾點。
（一）權力機關的法律監督權虛化
人大的監督權一般分為法律監督權和工作監督權。人大以其主體的最高性與權威性而居于法律監督機制的核心，是其他國家機關法律監督權的來源，人大法律監督作用的正常發揮是協調、監控其他國家機關正常、有效進行法律監督工作的基礎和保障，直接關系個整個法律監督機制的運行。人大法律監督權的虛化導致了整個法律監督機制的乏力。人大法律監督權的虛化表現在以下幾點：
1、在立法監督上
主要表現在：（1）違憲審查制度的缺失；（2）雖然《立法法》規定了對違反憲法、抵觸上位法及不適當的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的審查程序，但沒有細化、過于籠統，不便于操作，使得監督流于形式；（3）行政機關的立法監督權（《立法法》規定上級政府有權改變或撤銷下一級政府的不適當規章）與人大的立法監督權之間的協調缺乏切實可行的制度安排，往往損及人大的知情權力，從而無從監督。
2、在執法監督上
主要表現在：（1）人大法律監督與行政機關內部監督，一方面存在職能重疊，另一方面兩者關系沒有法定化、制度化，沒有協調和溝通的渠道；（2）非立法性抽象行政行為的監督沒有制度上的安排，抽象行政行為可分為立法性抽象行政行為（即行政立法行為）和非立法性抽象行政行為（即行政機關制定、發布的具有普遍約束力的行政措施、行政決定和行政命令等），人大對于前者可給予立法監督，但對于后者從實體到程序都沒有明確的法律規定，而且法律還明確規定了抽象行政行為的不可訴性，也排除了司法機關的監督，從而導致行政機關利用非立法性抽象行政行為來躲避監督、違法行政的現象日益嚴重；（3）政務公開制度不完善，行政權力運作的公開性和透明度不夠，影響人大的知情權力和執法監督的開展。
3、在司法監督上
主要表現在：（1）對司法解釋的合法性審查缺乏制度的安排；（2）人大與檢察機關的法律監督權限、職能劃分不清；（3）對人大監督與司法獨立之間沒有找到平衡點并在制度上、法律上予以確定。
（二）法律監督機制缺乏整體協調
我國現有的法律監督機制在表面上雖然在上下、左右、內外都作了安排，但實際上并沒有形成一個職權明晰、協調配合、高效有力的整體機制，主要體現在：
1、從上下來看，人大監督是具有最高法律效力的最高層次的監督，但它與檢察機關的法律監督職權的劃分不清，行政機關在監督職能上與權力機關也存在重疊，另外它與其他國家機關在法律監督方面沒有溝通、配合及控制的制度化路徑，人大監督往往由此受到人力、物力及信息的限制而難以取得實效。
2、從左右來看，除權力機關以外的其他國家機關，在法律監督方面缺乏協調制度，他們之間的監督關系未完全理順，權力配置存在失衡，如檢察機關既要行使偵查、批捕、審查起訴、公訴的職能，又要監督公安機關、審判機關的司法活動，而公安機關、審判機關的抗衡手段明顯不足。
3、從內外來看，內外監督存在主輔倒置，如就行政機關、檢察機關而言，對他們的監督應該以外部監督為主，但是目前在制度上，注重的是其內部監督制度的建立，而其外部監督制度的建立相對較弱。這就形成了行政機關、檢察機關以其內部監督為主的現狀，然而由于其內部監督的監督主體受制于監督客體，難以實施有效的監督。
法律監督職權不清，監督職能重疊，上下溝通、配合及控制渠道不通，左右缺乏協調，內外本末倒置，使得我國的法律監督在體制上缺乏有序性和統一性，各搞一套，缺乏系統協調，相關國家機關在法律監督方面聯系不密切，相互磨擦、相互掣肘，導致整個國家法律監督機制難以發揮其應有的效能。
（三）法律監督規則的欠缺
法律監督的規則包括法律監督的實體規則與程序規則兩部分。
1、法律監督實體規則的欠缺
我國現行法律監督實體規則存在諸多欠缺，主要體現在對于法律監督權各項權能的完備和細化、監督客體相應的義務和責任存在空白和模糊。原因在于憲法、法律雖然對法律監督主體的基本職權作了的規定，但由于根本法和基本法受其原則性、概括性所限，不可能作出具體明細的規定；而對于法律監督客體的義務和責任，一方面由于法律監督主體權限的不完備和不具體，法律監督客體的相應義務和責任隨之也出現欠缺，另一方面，雖然在有的法律雖然賦予了法律監督主體某項監督權力，但出于各種各樣的考慮，而未規定法律監督客體的相應義務和責任，導致監督缺乏剛性和權威。
2、法律監督程序規則的欠缺
法律監督程序是實現法律監督實體權力、達到法律監督目的的途徑，法律監督程序完備是現代法治的重要標志。而在我國法律監督程序規則的欠缺問題尤為突出，比如，對于人大法律監督程序迄今仍無專門立法，雖然全國人大常委會于1993年頒布了《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》，但只是原則性的規定，并未作系統化的、步驟性的程序安排，也沒有明確參與者的程序權利及義務，人大法律監督的在程序上基本上處于無法可依的狀態。對此有人呼吁：“加強人大監督工作，缺少的不是權力，而是程序。是程序的缺失導致各項監督權或難以啟動，或啟動后難以行使，或行使以后也被人為地轉換掉。加強人大監督，亟需程序支持。將現有憲法規定的人大監督職權程序化才是當務之急。”
（四）國家機關的法律監督與黨的監督之間關系不順
國家機關的法律監督與黨的監督關系不順，集中反映在人大監督與黨的監督之間的關系不順，這種不順表現在兩個方面，一是人大對黨的監督，無論在實際中還是在制度上都不存在；二是兩者對其他國家機關的監督沒有制度上的協調，人大監督依法處于最高的法律監督地位，但在現實中，當其對其他國家機關行使監督權的時候，往往為黨的監督所取代或因黨的監督介入而不能有效開展。
造成人大監督與黨的監督關系不順的主要原因是人大與黨的關系沒有理順。“黨領導人大，人大監督黨”這是目前人們對人大與黨的關系的通行提法。
“人大監督黨”是有根有據的，（1）我國憲法第5條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”（2）憲法和人大組織法還規定：全國人大及其常委會行使憲法、法律實施監督權，保障憲法和法律在全國范圍內的實施；地方各級人大及其常委會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行。（3）《中國共產黨黨章》規定：“黨必須在憲法和法律范圍內活動”。
“黨領導人大”則只是對我國政治現實的描述，存在的并不代表都是合理的，這在理論上仍有尚待研究的地方，雖然我國憲法在序言中確定了黨在國家政治生活中的領導地位，但舍此以外，黨的權力性質、權力內容，行使權力方式和程序，以及黨的外部監督制度等等都沒有作相應的立法，黨實際上是游離在法律制度之外，黨組織不屬于憲法規定的國家機關卻又超越了國家機關，其權力不屬于憲法規定的國家權力卻又超越了國家權力。這種沒有法律予以明確約束的“超國家權力”的存在，顯然不符合民主法治原則，也不符合我國憲法確立的依法治國，建設社會主義法制國家的目標。
黨在沒有法律具體約束的前提下去領導人大，而作為被領導的人大是受法律約束的，他必須依靠和按照法律去履行監督職能，那么人大到底該依靠和按照什么法律去監督領導者這種沒有法律明確約束的“超國家權力”呢？這顯然是個問題，要解決這個問題就必須將黨的機構定位在國家機關體系內，黨的領導納入法制軌道中，黨的領導法制化是建設社會主義法制國家必須邁進的一步，這既能鞏固憲法賦予黨的領導權，又能使黨的領導與憲法確立的民主法治的基本治國方略在制度上融為一體。這個問題如果不能很好解決，那么人大監督與黨的監督之間的關系則很難理順，其他國家機關的監督與黨的監督之間的關系則自不待言。當然，黨的領導法制化是一個需要在理論上和實踐中不斷探索的長期過程。
三、重新配置法律監督權的構想
造成我國法律監督機制中存在上述缺陷的原因是多方面的，但其主要的原因有兩個，一是人大與黨的關系沒有理順。要理順人大與黨的關系，其關鍵問題是黨如何在法律體制中行使其領導權和接受監督，真正實現依法治黨和依法執政，對于這一政治體制上的問題，不是本文討論的重點；二是法律監督權的配置不科學，這是本文要重點解決的問題，筆者正是由此入手，通過對法律監督權的重新配置，來構建一個主體明確、權限清晰、整體協調的法律監督機制，從而克服現有法律監督機制存在的缺陷。
（一）重新配置法律監督權的前提
有人認為我國要改變法律監督不力的困境只有靠西醫，使用西方國家的議會制、三權分立來治療。筆者認為，以三權分立為根本組織原則的議會制和以民主集中制為根本組織原則的人民代表大會制雖然是不同的政權組織形式，但都屬于民主制度，都體現了“人民主權”的基本思想內涵。人民主權思想是近代和現代西方民主理論的核心，人民主權思想的集大成者盧梭認為：國家是社會契約的結果，所有個人同意服從國家意志，政府的統治完全來源于人民的委托 。人民主權基本內涵就是主權在民，國家權力來源于人民，簡言之就是人民當家作主。應該看到，我國的人民大會制在制度的完善程度上不及西方議會制，但不能由此否定人民代表大會制的優越性。
我國的人民代表大會制，從權力結構上來看，與西方議會制政體有著不同的顯著特點（或者說更符合效率原則的特點）：
1、從在國家權力結構中的地位看。我國的人民代表大會制是在民主集中制原則指導下的議行合一體制，全國人民代表大會是最高國家權力機關，國務院、最高人民法院、最高人民檢察院都是由全國人民代表大會產生，這些機構都要對全國人民代表人會負責并受之監督，這些國家機關沒有任何與全國人民代表大會抗衡的權力。這與西方議會制的立法、行政、司法三權分立、相互制衡不同。
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