[ 袁國順 ]——(2001-9-14) / 已閱11039次
關(guān)于《科學(xué)技術(shù)進步法》調(diào)整范圍和調(diào)整方法的思考
袁國順 袁曉苗 李 偉
《 科學(xué)技術(shù)進步法》施行8年來，對于促進科技進步和創(chuàng)新，推動科學(xué)技術(shù)為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)，發(fā)揮了重要作用。近10年來，科技革命迅猛發(fā)展，知識經(jīng)濟初見端倪，社會的科技化和科技的社會化日益明顯，深刻改變著人們的價值觀念和價值取向。重新審視《科學(xué)技術(shù)進步法》，感到原有的調(diào)整范圍過小，調(diào)整方法單一，不能適應(yīng)科技的社會化需要，的確有修改完善之必要。
一、《科學(xué)技術(shù)進步法》調(diào)整范圍過小不能適應(yīng)當前形勢的需要。當前，科學(xué)技術(shù)早已覆蓋經(jīng)濟和社會生活的各個方面，科技法律關(guān)系主體不僅應(yīng)有公民，而且應(yīng)有機構(gòu)和組織，甚至應(yīng)有國家；不僅應(yīng)有企業(yè)和科研單位，而且應(yīng)有各級政府職能部門；不僅應(yīng)有政府科技管理部門，而且應(yīng)有政府財政、稅務(wù)、人事、教育等部門……
首先，各級政府應(yīng)納入《科學(xué)技術(shù)進步法》的 調(diào)整范圍。《憲法》和《組織法》賦予了各級政府經(jīng)濟和科技管理的職責。江澤民總書記強調(diào)，各級黨政一把手都要親自抓 第一生產(chǎn)力。朱熔基總理莊嚴宣布，科教興國是本屆政府的最大任務(wù)。社會主義的根本任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力，在科學(xué)技術(shù)已成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的決定性因素的情況下，各級政府是實施科教興國戰(zhàn)略的主體，擔負著推進科技進步和創(chuàng)新的任務(wù)。同時，國家行政組織雖然是行政主體的主要承擔者，但這一特點并不妨礙它們在一定條件下成為行政相對人，因此《科學(xué)技術(shù)進步法》應(yīng)明確各級政府在科技方面的權(quán)利和義務(wù)，以及應(yīng) 承擔的法律責任。而《科學(xué)技術(shù)進步法》在有關(guān)科技投入和科技獎勵的條款中沒有提到地方各級人民政府。
其次，政府有關(guān)職能部門應(yīng)納入《科學(xué)技術(shù)進步法》的 調(diào)整范圍。科技工作涉及經(jīng)濟和社會生活的各個方面，科技興工、科技興農(nóng)、科技興貿(mào)、科技強軍、科技興社會發(fā)展……有關(guān)行業(yè)主管部門必須發(fā)揮科技進步的動力作用，這就需要在《科學(xué)技術(shù)進步法》中明確相關(guān)職能部門在科技方面的權(quán)利和義務(wù)；科技工作離不開資金、人才和環(huán)境等方面的必要條件，各級財政的投入力度，國稅、地稅的優(yōu)惠政策落實力度，人事、勞動、教育等部門的人才開發(fā)及政策兌現(xiàn) 程度，工商、技術(shù)監(jiān)督、電力、電信、城建等部門的服務(wù)環(huán)境……都對科技工作產(chǎn)生直接或間接的影響，因此，需要在《科學(xué)技術(shù)進步法》
中規(guī)范其權(quán)利、義務(wù)和法律責任。
第三，《 科學(xué)技術(shù)進步法》應(yīng)把國有企業(yè)納入調(diào)整范圍。中國特色的社會主義的科技法律必須從國情出發(fā)：國有經(jīng)濟是國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)力量；國家堅持公有制為主體，保障國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展；國家作為國有企業(yè)的所有權(quán)人，有權(quán)要求其資產(chǎn)不流失且為增強綜合國力作貢獻，有權(quán)要求其在世界科技領(lǐng)域爭得一席之地。因此，負有國有資產(chǎn)保值增值責任的國有企業(yè)必須承擔相應(yīng)的科技方面的權(quán)利和義務(wù)；尤其是負有國家安全（經(jīng)濟安全、國防安全等）責任的國有企業(yè)更需要明確其在科技方面的權(quán)利和義務(wù)，并規(guī)定其應(yīng)承擔的法律責任。《 科學(xué)技術(shù)進步法》沒有把國有企業(yè)單 列似乎不妥。
第四，高新技術(shù)企業(yè)和享受各種計劃的企事業(yè)單位應(yīng)納入《科學(xué)技術(shù)進步法》的調(diào)整范圍。權(quán)利和義務(wù)是對等的，享受稅收優(yōu)惠、科技計劃優(yōu)惠的高新技術(shù)企業(yè)應(yīng)當履行其職責，目前沒有任何法律約束不行。如果在《科學(xué)技術(shù)進步法》中規(guī)范其行為，就可以用法律手段促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。作為政府各種無償資金（包括貸款貼息）投入的受益者——享受各種計劃的企事業(yè)單位應(yīng)承擔一定的法律責任，從而保證政府的科技投入發(fā)揮應(yīng)有的效用。也許有人認為，這些問題通過簽訂科技行政合同的辦法可以解決。孰不知，科技行政合同靠法律保障才能履行，下面將專門述及。
二、《科學(xué)技術(shù)進步法》的調(diào)整方法不能適應(yīng)科技發(fā)展的需要。
法律的調(diào)整方法是指 實施法律制裁的方法和確定法律關(guān)系主體不同地位、權(quán)利義務(wù)的方法，包括確定權(quán)利義務(wù)的方式、方法，權(quán)利和義務(wù)的確定性程度和權(quán)利主體的自主性程度，法律關(guān)系主體的地位和性質(zhì)，法律事實的選擇，保障權(quán)利的手段和途徑等。以此來衡量科技法律的調(diào)整方法，我們認為有以下問題值得 商榷。
一是沒有明確各法律關(guān)系主體的地位、權(quán)利和義務(wù)。表現(xiàn)在權(quán)利方面，沒有明確國家、地方各級人民政府、企業(yè)在科技進步方面的地位和性質(zhì)。在義務(wù)方面，沒有確定地方各級人民政府、企業(yè)（指國有企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)）在科技投入方面的義務(wù)，亦沒有確定其履行科技投入義務(wù)的方式方法 —— 包括不履行義務(wù)的法律后果；對國家在科技經(jīng)費投入的義務(wù)確定上也不明確，僅有相對數(shù)要求，無基數(shù)和絕對數(shù)要求，以至成為一個沒法衡量的義務(wù)規(guī)范。
二是《科學(xué)技術(shù)進步法》在法律后果的設(shè)定上不全面。任何一種法律規(guī)范的行為模式，尤其是應(yīng)為模式和 勿為模式，都應(yīng)該有其相應(yīng)的違法后果的規(guī)定。否則，法律規(guī)則就是不完整的，是模糊不清的，最終將使人們無所適從。《科學(xué)技術(shù)進步法》中雖然有各級人民政府和企業(yè)事業(yè)組織在科技人才方面的應(yīng)為行為模式要求，但是沒有相應(yīng)的違法后果的規(guī)定；雖然有國家財政在科技投入方面的應(yīng)為行為模式要求，但是沒有相應(yīng)的違法后果的規(guī)定；雖然有國務(wù)院有關(guān)行政部門和地方各級人民政府關(guān)于科技信息方面的應(yīng)為模式要求，但是沒有相應(yīng)的違法后果的規(guī)定。
三是《科學(xué)技術(shù)進步法》的法律制裁手段單一。我們不妨舉個例子：《科學(xué)技術(shù)進步法》第五十七條 規(guī)定：“ 違反國家財政制度、財務(wù)制度，挪用、克扣、截留國家財政用于科技進步的經(jīng)費的，由上級機關(guān)責令限期歸還被挪用、克扣、截留的經(jīng)費，情節(jié)嚴重的，由上級機關(guān)或者所在單位對直接責任人員給予行政處分。”試想，某級地方政府或者政府財政部門違反此規(guī)定，誰來處理？如何處理？迄今為止，全國還沒有發(fā)生一起上級政府糾正下級政府、上級財政部門糾正下級財政部門不落實科技三項費的案例，而全國科技三項費不到位的縣（市）為數(shù)不少。這說明《科學(xué)技術(shù)進步法》由于法律制裁手段單一而不具有操作性。
¨ 科技進步對于國家、機構(gòu)和組織、公民（自然人）來說，其利益是有差別的。因為科技進步關(guān)系到國家的綜合國力、科技競爭力和國防安全等全局的長遠性的根本利益，涉及到人才、資金、創(chuàng)新環(huán)境等棘手問題。在中國現(xiàn)有的干部體制下，不少地方政府官員更關(guān)心地方利益和眼前利益；在中國現(xiàn)有的經(jīng)濟體制下，企業(yè)法人代表和企業(yè)利益、國家利益存在著不一致性，從而導(dǎo)致在科技進步方面行動的不一致性。因此，推進科技進步只靠教育、激勵和指導(dǎo)是不夠的，還要靠國家強制力才能保證實施；又由于科技法律關(guān)系主體不履行義務(wù)的許多行為不屬于刑法、民法調(diào)節(jié)，所以《科學(xué)技術(shù)進步法》應(yīng)明確違法的行政責任，制定行政制裁的辦法。
《科學(xué)技術(shù)進步法》之所以需要行政制裁手段 來保證實施，還在于科技行政合同管理離不開行政制裁手段。對于享受各級政府各種科技計劃的企業(yè)事業(yè)組織，采取科技行政合同的辦法是現(xiàn)代行政管理中重要的方式；而要保證合同的履行，必須賦予 科技行政機關(guān)監(jiān)督權(quán)和制裁權(quán)。
總之，有關(guān)《科學(xué)技術(shù)進步法》的調(diào)整范圍和調(diào)整方法問題應(yīng)當引起科技和法學(xué)界的關(guān)注，探討完善的辦法和途徑。
袁國順 湖北省襄樊市科委 441021 0710-3511223
袁曉苗 湖北省襄樊市 441021 0710-3536799
李偉 湖北省襄樊市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會 441000 0710-3536533
