[ 肖波 ]——(2006-7-17) / 已閱11797次
打擊商業(yè)賄賂 統(tǒng)一兩部公共采購(gòu)法律呼聲日高
2006年07月17日 13:37:19 來(lái)源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》已經(jīng)列入國(guó)務(wù)院2006年的立法計(jì)劃。前不久，國(guó)家發(fā)改委法規(guī)司、中國(guó)招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)在長(zhǎng)沙召開第二次《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》立法調(diào)研座談會(huì)。對(duì)于這個(gè)正在起草中的條例，社會(huì)各方面都極為關(guān)注。近日，一些專家在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為，在條例出臺(tái)之前，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)當(dāng)先統(tǒng)一《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》這兩部公共采購(gòu)法律。
在國(guó)外，占政府采購(gòu)份額80%以上的是政府工程采購(gòu)，而國(guó)內(nèi)多數(shù)政府采購(gòu)中心的采購(gòu)都屬于貨物和服務(wù)采購(gòu)，工程采購(gòu)一直是我國(guó)政府采購(gòu)的"軟肋"。2005年，我國(guó)的政府采購(gòu)額為2500億元。而據(jù)估算，我國(guó)僅工程采購(gòu)一項(xiàng)，政府一年支出至少七八千億元。按照《政府采購(gòu)法》，工程采購(gòu)大部分屬于政府采購(gòu)，但目前并未被納入政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)。也就是說(shuō)，我國(guó)的絕大部分工程采購(gòu)都是由缺乏監(jiān)督的各部門分散進(jìn)行的。
為什么屬于政府采購(gòu)范圍的工程，卻游離于政府采購(gòu)之外？北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級(jí)律師谷遼海接受記者采訪時(shí)說(shuō)，問題的根源在于《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》兩部法律的并行。
1999年8月30日，由國(guó)家發(fā)改委牽頭起草的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》獲得全國(guó)人大通過，并于2000年1月1日正式實(shí)施。而最初由財(cái)政部牽頭起草的《政府采購(gòu)法》則到2003年1月1日才正式實(shí)施。
谷遼海說(shuō)，我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》均屬于同一位階的兩部公共采購(gòu)法，都是屬于規(guī)范公共采購(gòu)行為的法律。但兩部法律存在著一些缺陷、沖突和矛盾。
曾經(jīng)參與《政府采購(gòu)法》起草工作的北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心副研究員鄧峰也認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施六年來(lái)，由于沒有統(tǒng)一的主管機(jī)關(guān)，大多數(shù)情況下采購(gòu)人、主管機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)都是同一主體，由此，相關(guān)的權(quán)力主體和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)扮演著不光彩的角色，導(dǎo)致我國(guó)公共采購(gòu)領(lǐng)域里普遍存在商業(yè)賄賂、"黑箱操作"，眾多官員紛紛栽倒在"工程"上。
"《政府采購(gòu)法》實(shí)施后，統(tǒng)一了貨物、工程和服務(wù)的主管機(jī)關(guān)，也就是我國(guó)各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)。但前后兩部法律在主管機(jī)關(guān)方面還是存在著嚴(yán)重的抵觸。"谷遼海說(shuō)，前一部法律規(guī)定相關(guān)部委及其所屬機(jī)構(gòu)管轄各自的公共采購(gòu)，即分散采購(gòu)。后一部法律則以集中采購(gòu)為主。為此，部委之間紛紛出臺(tái)本部門的行政規(guī)章，從而造成部門之間的規(guī)章相互"打架"，導(dǎo)致公共采購(gòu)監(jiān)管疲軟和執(zhí)行不力。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授徐煥東說(shuō)，在政府采購(gòu)的實(shí)際工作中，我國(guó)各地政府采購(gòu)部門和行政監(jiān)管部門是同時(shí)適用《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的內(nèi)容，但兩部法律的主管機(jī)關(guān)、信息披露制度、回避制度、質(zhì)疑程序、投訴程序、法律責(zé)任等內(nèi)容均不相同。一旦發(fā)生爭(zhēng)議，不論是行政主體，還是政府采購(gòu)當(dāng)事人在兩部法律面前均會(huì)遭遇無(wú)所適從的局面。
《招標(biāo)投標(biāo)法》出臺(tái)后不久，即發(fā)生了全國(guó)首例政府采購(gòu)案。2000年8月8日，農(nóng)業(yè)部面向全國(guó)公開招標(biāo)，開標(biāo)后，有未中標(biāo)的供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)活動(dòng)提出異議。但因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的法律下，該項(xiàng)目的采購(gòu)主體和監(jiān)管主體都是農(nóng)業(yè)部，造成訴訟中的踢皮球現(xiàn)象。沒有明確有效的監(jiān)管機(jī)關(guān)，是《招標(biāo)投標(biāo)法》的一大弊病。
《政府采購(gòu)法》出臺(tái)后，表面看彌補(bǔ)了一些漏洞，但并沒有完全解決某些重要的實(shí)質(zhì)問題。今年3月中旬，短短一周內(nèi)，財(cái)政部?jī)纱我蛑T如"行政不作為"類的情由被兩家公司訴至法院。財(cái)政部條法司一名官員稱，這都是財(cái)政部在背政府采購(gòu)法制體系不健全的"黑鍋"。
谷遼海感到困惑的是，同樣的違法事實(shí)，兩部法律會(huì)有不同的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行結(jié)果，這造成案件中的扯皮不斷和多頭管理，最終結(jié)果就是不了了之，在招投標(biāo)中幾乎形成了權(quán)力的真空地帶，"都知道有問題，但官司不知道怎么打。"
作為當(dāng)年《政府采購(gòu)法》起草工作參與人之一的清華大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師于安對(duì)記者說(shuō)，《政府采購(gòu)法》本身結(jié)構(gòu)不夠完整，或者說(shuō)沒有形成合理的邏輯。目前特別需要協(xié)調(diào)的是兩法的關(guān)系。理想的狀況是把《招標(biāo)投標(biāo)法》作為《政府采購(gòu)法》的子法處理。如果這樣，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》在政府采購(gòu)中也可以實(shí)施。如果兩法的關(guān)系協(xié)調(diào)不好，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的出臺(tái)會(huì)進(jìn)一步加大工程采購(gòu)納入政府采購(gòu)的困難。
谷遼海認(rèn)為，《政府采購(gòu)法》屬于國(guó)家的公共采購(gòu)制度，相當(dāng)于國(guó)家公共采購(gòu)領(lǐng)域里的"憲法"，招標(biāo)投標(biāo)制度是屬于這部"憲法"的核心內(nèi)容和組成部分，不能在同一位階存在著兩部調(diào)整同一采購(gòu)對(duì)象的法律，我國(guó)現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》應(yīng)當(dāng)納入《政府采購(gòu)法》中。
徐煥東教授也認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》是一部程序法，它更多的是規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)在實(shí)施過程中應(yīng)該遵守的原則和做法。應(yīng)該說(shuō)，《政府采購(gòu)法》是《招標(biāo)投標(biāo)法》的上位法，應(yīng)該把《招標(biāo)投標(biāo)法》納入《政府采購(gòu)法》，或者使兩者融合。
谷遼海擔(dān)憂地表示，如果《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)，《政府采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則》就很難出臺(tái)了，財(cái)政部頒發(fā)的系列管理政府采購(gòu)的行政規(guī)章可能都得廢止，各職能部門的權(quán)力又將無(wú)限龐大，既當(dāng)"運(yùn)動(dòng)員"又當(dāng)"裁判員"的現(xiàn)象將更為嚴(yán)重，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門想統(tǒng)一有效管理公共采購(gòu)市場(chǎng)將更加步履維艱。
"《條例》的起草和出臺(tái)解決不了《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》這兩部法律所存在的系列矛盾，也解決不了部委之間的利益之爭(zhēng)，更不可能對(duì)減少商業(yè)賄賂活動(dòng)有所裨益。"中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授馬海濤接受記者采訪時(shí)說(shuō)。"我國(guó)的兩部公共采購(gòu)法律只有走向統(tǒng)一，明確公共采購(gòu)市場(chǎng)的主管機(jī)關(guān)，建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，才能夠徹底解決我國(guó)目前招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域里存在的諸多問題。" （記者 肖波 實(shí)習(xí)生 梁龍）
