[ 屈振輝 ]——(2006-8-2) / 已閱18414次
行政倫理與現代行政法的共性研究
屈 振 輝
【摘 要】行政法與行政倫理作為兩種基本的行政規范，二者之間存在著較為密切的聯系，這在現代行政法中體現地尤為明顯。本文以行政倫理為理論基點對現代行政法進行解構，分別論述了以行政倫理重新構造現代行政法的理論可能以及現實必要，并初步提出了基于行政倫理基礎的現代行政法的基本架構。
【關鍵詞】現代行政法 行政倫理 行政規范 構造基礎
任何法學流派的創立都離不開理論構造問題，理論構造的差異是造成各流派間彼此獨立的原因之一。在中國行政法學界，頗具影響的理論有“管理論”、“控權論”和“平衡論”等三種，由此中國行政法學的三大主要流派得以確立。持“管理論”的學者認為，行政法是“關于國家行政機關進行行政管理活動的各種法律規范的總和”[1]；持“控權論”的學者認為，“行政法最本質的特征就是對行政權的控制”[2]；而持“平衡論”的學者則認為，“現代行政法實質是平衡法”[3]。此外，“政府法治論”、“公共利益本位論”、“服務論”和“公共權力論”等流派的理論也有著一定的影響[4]。不可否認，上述各種理論都有一定合理之處，但對這一問題的探討并不會因此而終結。影響行政法構造理論發展的內外因素眾多，其中尤以那些與行政法有密切聯系的近緣學科最為明顯，行政倫理學便是其中之一。以公共行政領域及行政管理過程中的倫理問題為研究對象的行政倫理學，于20世紀70年代中期在西方發達國家首先興起。隨著世界范圍內新公共行政運動的不斷高漲，行政倫理學在整個公共行政學研究中從邊緣逐漸走向主流，成為推動了公共行政學科及其理論發展新的動力源[5]。面對相鄰學科的這一發展，行政法學研究也相應地做出了某些回應[6]。但令人遺憾的是，這些回應都似乎有“管中窺豹”之嫌，并未對行政倫理與行政法之間的關系進行全面、整體地考察。本文比較研究了對行政倫理與現代行政法之間的某些共性，希望能為現代行政法的發展提供行政倫理的理論支撐。這一立意如有悖于主流法學理論，就權當是筆者的一次粗淺嘗試吧！
行政倫理和行政法是當代倫理和法律研究中的熱點，行政與倫理和法律交叉融合分別衍生了行政倫理和行政法，行政被認為是行政倫理和行政法共同的基礎。在此共同基礎之下，源于倫理與法律之間普遍的親緣關系，行政倫理和行政法之間的聯系就更為密切了。理論上的近緣性使得以兩者之間存在著某些共性。
一、行政倫理與現代行政法存在著共同的論域
行政關系是行政倫理與行政法的共同論域。何謂行政關系？簡而言之就是發生在行政主體與行政相對人之間的各種關系。這種關系表現在道德層面就構成了行政倫理關系，表現在法律層面就構成了行政法律關系。“行政倫理的基本問題是權力和利益的關系問題，也就是公共行政主體（執政黨、國家機構和公務員）如何利用所掌握的公共權力調節社會中各種利益關系的問題[7]”，權力的行使和利益的分配都與行政主體和行政相對人有關；而現代行政法所關注的則是行政機關與公民（個人或集體）之間的互動關系[8]，即行政主體與行政相對人之間的權利義務關系。殊途同歸，盡管行政倫理與現代行政法在調整范圍、歸屬范疇和調控手段等諸方面都有所區別，但都可謂是同一行政關系表現形式的不同側面。這就決定了在行政倫理與現代行政法之間必然有著許多共同論域，而這恰恰成為了從行政倫理視角進行行政法研究的切入點。
二、行政倫理與現代行政法有共同的外部特征
行政倫理與行政法的相似主要表現在規范領域。盡管這兩種不同性質的規范在形式內容、制定程序、實施方式和實現保障等方面存在差別，但就外部特征而言，這兩種規范之間具有許多相似之處。首先，無論是行政倫理抑或是行政法都具有強烈的政治性。行政法的政治性是毋庸置疑的。“與其他部門法相比，行政法與主權、政黨、政策等政治現象的聯系是緊密而不可分的…… 行政法可以被看作是有政冶意義的法。[9]”而作為對國家行政人員的特定道德要求，行政倫理亦具有一定的政治性。行政倫理就其本質而言應歸于政治哲學范疇，它“是處理政府組織和非政府組織等主體與公共行政客體之間關系的道德準則”，因而具有政治特征。[10]其次，行政倫理與行政法都具有一定的強制性。強制性是法的重要特征之一，其中又以行政法體現的最為明顯。行政法“原則上不因當事人的不同意思表示而排除法的適用…… 在此意義上，可以說行政法具有強行法規的性質。[11]”規范行政權力行使、切實維護公共利益，是行政倫理的關鍵問題。公共權力具有天生的侵略性、擴張性和腐蝕性，因此對權力的約束“固然不能忽視習慣、輿論、信念等軟約束來發揮作用；同時必須強調借助‘物化的力量’，即強制性力量對之進行約束。[12]”再次，程序性是對行政倫理與行政法共同的要求。行政法是偏重程序和形式的[13]，行政程序對行政法而言具有極其重要的意義：它可以避免無效行政，提高行政效率；避免行政機關濫用職權，保障行政活動的公正性；避免獨斷專行，促進行政民主化；避免行政侵權行為的發生，保障公民的合法權益[14]。當然，這一重要意義也同樣體現在行政倫理領域。作為一種制度化的道德規范，行政倫理在本質上要求其整個運行過程都必須始終嚴格遵循程序，而“程序的獨特性質和功能也為保障規范之效率和權威提供了條件。[15]”基于以上分析筆者認為，行政倫理在外觀上已初步具備了行政法的某些外部特征，兩者之間的界線看似并不明顯。
三、行政倫理與行政法有相互融合的趨勢
進行倫理與法律的關系研究通常有兩個視角，即法律倫理化和倫理法律化，本文對行政倫理與行政法之間相互融合趨勢的研究亦不例外。肇始于19世紀末20世紀初的“公法私法化”運動可以被視為行政法倫理化的開端，自那時起私法中的許多元素開始進入公法領域，這當然也包括了倫理道德。“近世以來，倫理開始改變單一的旁觀者、外在評價者的形象，不時也介入到法律規則之中，充當一定的角色。[16]”調整行政關系必須運用法律手段，為西方國家所長期信奉的“無法律即無行政”的政治格言便是對此最好的注解。而行政關系又具有一定的倫理性，這種倫理性突出表現在行政活動的目標、行政行為的手段、行政組織的內部關系及行政組織中的個人活動等方面。因此，調整行政關系的法律也應當具有倫理性。當然，這一特性并不是與行政法相伴而生的。行政法在產生之初僅是維護剝削統治、鎮壓人民反抗的專制工具，當時“警察法”的別稱反映了其強烈的“剛性”，很難說其中有多少道德的成分。進入資本主義時代以來，在資產階級“自由、平等、博愛”思想的影響下，行政法開始關注對行政權力的監督控制和公民權利自由的保護，這標志著在行政法之中逐漸融入了道德的因素。特別是后現代公共行政理念的出現，使得包括行政法在內的整個公共行政領域發生了從“以官為本”到“以民為本”的轉向，“強調公共行政必須回應公民個性化的公共需求[17]”，從而表現出了強烈的人文主義精神。“現代集體主義的人文精神，在（行政）法中集中體現為合作精神并旨在建立主體之間的合作伙伴關系”，或者說，現代行政法集中反映了“利益一致、服務與合作、信任和溝通[18]”的人文精神。與行政法倫理化相伴而行的是行政倫理的法律化。道德與法律之間密切的源流關系在行政倫理與行政法之間表現得尤為明顯。首先，行政倫理的興起主要是為了解決“公共行政管理領域所涌現出的各種亟待解答而相應的法律又無法明確規定的前沿性問題[19]”。行政法的局限為行政倫理的生成與發展提供了空間，行政倫理的出現彌補了行政法調整領域里的空白；但行政倫理也不可避免地存在著缺陷，這都將只能通過完善行政立法的形式來加以彌補，即實現行政倫理的法律化。行政倫理的法制化是加強行政倫理建設的重要途徑之一，世界上許多發達國家和地區都通過立法形式實現行政倫理的法律化，通過法律的強制性、懲罰性來維護行政倫理的純潔性，都取得了很好的效果。其次，行政倫理成為行政法的淵源之一。習慣法是非成文形式的行政法淵源，行政倫理法是其重要組成部分。“行政倫理法指存在于民間的行政習慣以及法理學中的習慣法適合調整內部和外部行政管理關系的行為準則。”在行政成文法以及行政習慣法中的判例法、案例法、先例法等不足以規范政府行為、調整行政管理關系時，對行政權能夠起到直接或間接調整作用的行政道德準則、行政正義標準等等都可以成為行政習慣法的組成部分[20]。這在某種程度上反映了行政倫理對行政法的補充作用，這種補充甚至可能成為行政法變革的先導。再次，行政法中的倫理韻味越來越濃厚。“越文明發達、法制完善健全的國家，其法律中體現的道德規范便越多[21]”。如前所述，行政關系具有一定的倫理性，以調整行政關系為調整對象的行政法也必然反映這一關系。作為現代行政法中合作、協商、合意等民主精神發展的結果[22]，行政指導、行政合同等制度都無一不具有濃厚的道德色彩。時代的發展使國家與公民關系逐漸從制衡、對抗走向互補、合作，行政法中的倫理性條款今后將會越來越多。可以說，在現代社會中，行政倫理與行政法之間“你中有我， 我中有你”的融合必然會成為大勢所趨。
四、行政倫理與行政法有共同的價值理念
行政倫理與行政法的共性不僅表現在論域、特征及發展趨勢等外在形式方面，更存在于內在精神方面，它們之間不僅是“形似”而且更是“神合”。行政倫理與行政法都有著各自不同的價值理念，而在這其中至少有一些是共同且重要的，即公平、民主與法治。公平是行政倫理與行政法的價值訴求。“實現公平與正義是政府存在的根本原因[23]”，而行政又是政府存在的基本方式，公平因而成為行政活動的基本價值訴求，即行政公平。行政公平作為行政活動所特有價值理念，主要是指政府制定公共政策和行政人員實施行政行為都必須平等地對待一切社會團體和社會成員，政府應當是全民的政府而非某些人或某些利益集團的政府。現代行政法特別強調行政公平，以至于將其確立為基本原則。實體上的行政公平要求“依法辦事，不偏私；平等對待相對人，不歧視；合理考慮相關因素，不專斷”；程序上的行政公平要求“自己不做自己的法官，不單方接觸，不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下做出對相對人不利的行政行為[24]”。這些要求咎其實質不過是行政公平理念的具體化。除此之外，它還延伸到行政法的各個層面，成為貫穿于整個行政法的精神主線。民主是行政倫理與行政法的精神實質。“民主既是法治問題，也是德治問題。[25]”在現代行政活動中，政府必須充分接受社會成員參與，充分尊重公民自治，并通過各種方式為這種參與和自治提供支持，行政民主的理念由此而產生。民主對行政而言具有激勵、凝聚、糾錯、監督等作用，這尤其體現在防止行政人員腐化和惰化方面。行政民主要求行政人員必須以公共利益為出發點，做到平等對待相對人、公眾參與和監督、程序化和公開化。民主化是現代行政法發展的重要趨勢。“隨著20世紀下半葉在世界范圍內出現的新一波民主潮流及其對各領域的影響，現代行政管理和行政法制實踐中越來越多地增加了民主因素，特別是直接民主因素，公民參與行政成為新的制度價值追求和民主判斷標準，逐漸顯現出行政法制民主化發展的趨向[26]”。它主要體現為被授權組織、受委托組織、特邀監察員等主體制度，行政契約、行政指導等行為制度，告知、聽證、證據、公民參與等程序制度，代表評議、民眾評議、行政申訴、行政復議、行政訴訟、國家賠償等監督與救濟制度[27]，而這些制度都無一不彰顯了行政民主的價值理念。法治是行政倫理與行政法的最高理想。對于法治這一處于法學研究中的形上問題，必須將其置于更深層次的視野中進行考察方能有突破。自亞里士多德時代起法治問題就是法學與倫理學的共同論題，法治問題研究不可能也不應當不涉及對倫理的探討。法治問題在行政領域具體體現為行政法治，其內涵主要有行政組織機構必須依法建立、行政程序必須合法合理、行政權力必須依法行使、行政行為必須依法實施等[28]，概而言之就是依法行政。依法行政就層次而言有二，即法律層次和道德層次。這二者之間存在著密切的關系：一方面，道德層次的依法行政有待于法律化，即將行政法治的基本要求、原則和規范加以定型化、條文化，形成約束行政行為的外在強制性準則，也就是法律層次的依法行政；而另一方面，法律層次的依法行政又有待于內化為道德層次的依法行政，這種從外在規則強制到內在道德自律的轉變既是依法行政層次上的提升，也是行政法強制力潛在性和間接性的體現。在獲得了道德和法律的雙重保障之后，依法行政將變得更加切實、有效。綜上所述，在共同價值理念的指引下，行政倫理與行政法雖是朝著不同的方向發展，但二者之間在內在的精神實質上總是一致的。
筆者自知對行政倫理與行政法上述共性所做分析是極為粗淺的，有些方面甚至還可能存在著繆誤之處。道德與法律是一個古老而又時新的論題，它將會隨所涉及領域的不同而不斷發展、豐富。法律與道德存在著天然的血脈聯系，這就決定了共性必然是二者之間的主要特征。當然，筆者的最終目的并非僅是對二者進行比較研究，而是希望在此基礎上為行政倫理與行政法的發展拋磚引玉，提供某些可供借鑒之處，也許這才是本文的價值所在。
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