[ 朱曉東 ]——(2006-8-16) / 已閱17535次
論農民專業合作經濟組織法的科學名稱
朱曉東
摘要：《農民專業合作經濟組織法（草案）》在2006年6月25日進行第一次審議時，這部法律的名稱引起較大的爭議。筆者認為，《農民專業合作經濟組織法》的名稱不準確，無法在法律上給出準確的界定，沒有反映立法的目的和內容，特別是在我國戶籍制度沒有改變的情況下，容易產生爭議。而從本次立法的調整對象和立法目的、立法內容來看，修改為《農業合作社促進法》為妥。
關鍵詞：農民專業合作經濟組織法 名稱
一、引言
《農民專業合作經濟組織法（草案）》在2006年6月25日進行第一次審議時，這部法律的名稱引起較大的爭議。其實，在對農民專業合作經濟組織立法的過程中，法律的名稱就經過數次修改。1995年國務院將《供銷合作社法》列入1996年立法計劃中的第二類，2003年5月中華全國供銷合作總社致函國務院.建議設立《合作社法》、《供銷合作社法》或《農業專業合作社法》立法項日。2003年十屆人大第一次會議有制定《農村專業經濟組織法》議案的提出，同年12月十屆人大常委會立法規劃將《農民合作經濟組織法》列入本屆人大五年任期內的第二類立法規劃。現在審議的草案更名為,《農民專業合作經濟組織法》。
但是，在本次審議過程中，對《農民專業合作經濟組織法》的名稱，委員們還是提出了不同的觀點，歸納起來有以下兩種觀點：一、以周正慶，胡德平委員為代表的觀點是去掉“專業”兩字，以增強法律的包容性；二、以鄭功成、奉恒高委員為代表的觀點，是不提“農民”，而改為“農村合作經濟組織法”或“農業合作經濟組織法”。[1]
從理論界看，學者提出了制定“農村合作經濟組織法”、[2]“農民合作經濟組織法”[3]、“農業合作社法”[4]等主張。對有關“三農”問題與合作經濟組織法的名稱問題歸納起來存在如下六種稱謂模式：“農村+合作經濟組織法”“農業+合作經濟組織法”“農民+合作經濟組織法”“農業+專業+合作經濟組織法”“農村+專業+合作經濟組織法”和“農民+專業+合作經濟組織法”。另外，還有將合作經濟組織由合作社代替的觀點，可以說是名稱繁多。
在立法中，對法律的名稱引起如此大的爭議，甚至在進入審議程序后還有如此大的爭議，在我國立法史上實屬罕見。究其原因，筆者認為有以下幾點：
首先，農民合作經濟組織在我國長期處于不規范的發展狀態。我國自1980年，幾乎與改革開放的進程同步，中國出現了第一個農村專業技術協會。從此，一種嶄新的農業經營組織形式——新型農民合作經濟組織在中國大地悄然興起，并以各種不同的形式蓬勃發展起來這種新。[5]然而，由于沒有相應的法律來予以規范，因此在發展過程中，“農民專業合作經濟組織類型各異，稱謂頗多，如專業合作社、專業協會、專業技術協會、產業化協會、研究會、聯合體等，并無一個具體的、統一的定義，只是它們相對比較強調組織成員的同業性。”[6]
從制度經濟學角度講，國家只限于承認初級行為主體的創新，卻沒有再創新所必需的配套制度安排，未在與合作制度密切相關的服務管理組織與機制、法律等保障機制方面加大創新力度。這就形成了，一方面制度創新只能局部推廣，經濟發展中所需的制度安排遲遲難以形成，沒有一種制度安排可以代替基本制度；另一方面在基本制度基礎上的創新以遠遠超出基本制度所能容納的范圍，從而形成了一種制度結構的離散矛盾甚至替代，而不是系統有序的狀態。[7]
其次，自改革開放以來，我國對合作經濟和合作經濟組織的研究一直以農業經濟學界研究人員的研究為主導，法學界對此問題關注較晚，且投入力量不夠。而農業經濟學界受其學科性質所限，對合作經濟組織名稱混亂現象不是從規范名稱的角度來看，而是形成了“合作經濟組織，關鍵應是遵守合作原則，至于名稱一般可以按經營業務的具體情況和參加者的意愿自行決定”[8]的觀點。這種觀點影響了我國農民專業合作經濟組織立法和實踐，而農民合作經濟組織名稱規范問題沒有引起足夠的重視。因此，在黨中央、國務院文件等均稱為農民專業合作經濟組織，如2004、2005、2006年三個“一號文件”；甚至在《農業法》中也稱之為農民專業合作經濟組織，如《農業法》第二條規定，本法所稱農業生產經營組織，是指農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織、農業企業和其他從事農業生產經營的組織。而且在第十一條規定：農民專業合作經濟組織可以有多種形式。這樣規定，一方面為農民專業合作經濟組織的發展和“初級行為主體的創新”，留下充分的空間，另一方面也使的農民專業合作經濟組織“類型各異，稱謂頗多”的現象愈演愈烈。
古人云：名不正則言不順。特別是在法律上，立一部高質量的法律必須有一個科學的名稱。這是因為：首先法律名稱的準確與否決定了其調整對象的范圍。從立法學上講“一般來說，任何一個法律規范性文件的名稱在內容上應當包括三個基本要素，一是反映法律文件空間適用范圍的內容要素；二是反映法律文件所調整對象的內容要素；三是反映法律文件效力等級的內容要素。”[9]第一個和第三個要素由《立法法》明確規定，一般不會產生爭議，關鍵是法律的名稱要準確“反映法律文件所調整對象的內容要素”。其次，本次立法的一個重要目的是對我國各類農民合作經濟組織進行規范。為了達到這一目的，首先應從名稱上予以規范。再次，農民合作經濟組織作為一個提高農民組織化程度、保護農民利益、促進農村穩定和農業發展的重要主體力量，作為統籌城鄉經濟社會發展、建立和諧社會的重要組織載體，國家將給予各種優惠政策予以扶持。因此在立法上對其名稱的規范尤其重要，否則出現名為合作實為公司的經濟組織渾水摸魚的現象將不可避免。
二、《農民專業合作經濟組織法》的名稱不規范
在2003年納入人大立法規劃時，名稱定為《農民合作經濟組織法》，現在審議的草案為《農民專業合作經濟組織法》，并在第二條規定：農民專業合作經濟組織是在家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者、同類農業生產經營服務的提供者和利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。筆者認為無論農民合作經濟組織法還是農民專業合作經濟組織法均不科學，其理由如下：
首先，“農民”的概念不清。在國外，人類學家在議論究竟什么是農民時面臨著巨大的困難。[10]在我國(特別是東部沿海地區)，隨著經濟的快速發展和社會的不斷進步，中國農民處于急劇的分化之中，農民這一概念也已經非常復雜了。農民群體的分化趨勢越來越明顯，“農民”不再是一個同質的群體。不僅有經營小塊土地的傳統農民，也有經營較多土地的專業農民；不僅有亦工亦農、亦商亦農的兼業農民，也有專門務工經商當工人和商人的農民；不僅有搞個體工商業、擁有少量資產和雇員的農民，也有辦大中型工廠和商場、擁有大量資產和雇員的農民；不僅有受雇于企業和其他經濟組織、靠工資收入為生的農民，也有搞資本經營當老板的農民；不僅有住在村莊里當村民的農民，也有住在城里當市民的農民；不僅有至今尚未跨出縣域一步的封閉型農民，也有走南闖北、跨出國門的開放型農民。這是因為在法律上，我國的農民是指戶籍意義上的農民，即指具有農業戶口的人。其實，自我國上世紀五十年代實行戶籍的“二元體制”以來，這種觀念已深入人心。就目前的戶籍體制來說，人們很難否認農民工不是農民。因此，農民專業合作經濟組織立法的首項難題就是農民的界定。因而理論界在探討本次立法時經常使用“農村”、“農業”的概念，以取代難以界定的農民概念。
其次，農民合作經濟組織的概念模糊。“農民合作經濟組織”是一個中國特有的概念。究竟什么是農民合作經濟組織，現在也沒有一個統一的答案。從理論上講，學界和政府部門對農民合作經濟組織主要有三種不同的理解：一是最廣的含義理解，農民合作經濟組織包括了各種類型的農業合作社、農民專業協會、鄉鎮村集體經濟組織、農村股份合作制企業以及供銷合作社和信用合作社；二是從廣義上理解，農民合作經濟組織包括各種類型的農業合作社、農民專業協會、鄉鎮村集體經濟組織和農村股份合作制企業；三是狹義理解，農民合作經濟組織是指各種類型的專業農業合作社。]11]可以說是相當混亂。
從實踐中看，我國改革開放后產生的農民專業合作經濟組織 “按照農民合作的緊密程度”，可以分為農民專業合作經濟組織分為專業合作社、股份合作社和專業協會三種基本類型。“1、專業合作社是一種管理比較規范與社員聯系比較緊密的合作經濟組織形式。專業合作社多數在工商管理部門登記為企業法人，約占專業合作經濟組織總數的10%，目前主要分布在農產品加工企業多的東部地區。2、股份合作社是股份制與合作制的結合。由企業、農技推廣單位、基層供銷社等出資作為股東，再吸收少量的社員股金組建成股份合作社。股份合作社多數有自己的企業，在工商管理部門登記為企業法人。股份合作社約占專業合作經濟組織總數的5%。3、專業協會包括協會和研究會，是一種比較松散的合作經濟組織形式。多數專業協會在民政部門登記，注冊為社團組織。專業協會約占專業合作經濟組織總數的85%。專業協會每年向社員收取一定數量的會費，以提供技術、信息、運銷服務為主。由于社團組織受到經營范圍的限制，一些專業協會成立了銷售公司，收購社員的農產品，統一運到外地銷售。大多數專業協會不直接為社員銷售產品。”[12]
再次，“組織法”沒有反映本次立法的目的和重要內容。筆者認為，從這次立法目的來說，“這種制度設計，首先是促進，其次是規范，規范是為了更好地促進。也就是說，先促進，后規范，先多樣化，后規范化。”[13]也就是說，其最終目的是“促進”農民合作經濟組織發展，而不是僅僅對農民專業合作經濟組織進行規范的“組織法”。從其內容來看，國家扶持農民合作經濟發展是其重要內容。因此，本次立法不僅僅是為了解決其市場主體地位的“組織法”，而且是“促進法”。另外，“組織法”往往會引起對本次立法的誤讀。筆者曾與一位老師探討本次立法的“國家扶持原則”時，老師就非常不解的說，組織法怎么會有國家扶持的內容。因此，有學者指出：這里要強調的是:《農民合作經濟組織法》不能簡單理解成“農民合作經濟的組織法”或“農民合作經濟組織的法”，《農民合作經濟組織法》既是一部組織法，又是一部行為法，其內容既有實體方面的規范，又有程序方面的規范。[14]
三、《農民專業合作經濟組織法》實質是農業合作社促進法
在法律規范性文件的名稱在內容上的三個基本要素中，第一個和第三個要素由《立法法》明確規定，一般不會產生爭議，關鍵是法律名稱要“反映法律文件所調整對象的內容要素”，筆者認為《農業合作社促進法》的名稱較為科學。
首先，農業專業合作社能較清楚的反映本次立法的調整對象。
其一，從草案的規定來看，其所規定的“農民”是從職業角度理解的農民，強調的還是農業這一產業問題。產業的內涵是指所有從事生產經營活動并提供同一產品或勞務的企業群體、行業、部門，外延是企業群體、行業和部門。“產業”一詞最早是由重農學派提出的，主要指農業。[15]相對于“農民”來說，農業是一個較為容易界定、爭議不大的概念，也容易為人們接受和理解。《農業法》對農業作出了清楚的界定，“本法所稱農業，是指種植業、林業、畜牧業和漁業等產業，包括與其直接相關的產前、產中、產后服務。”
其二，從草案中“自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織”的定義來看，同國際認可的合作社的概念較為一致，即“合作社是人們自愿聯合、通過共同所有和民主管理的企業，來滿足共同的經濟和社會需求的自治組織。”[16]其實質也是“自愿聯合、民主管理”。同時，使用合作社的概念不但較“合作經濟組織”的名稱規范，而且也容易被國際社會認可。
其三，由于各方面的原因，在實踐中農民專業合作經濟組織的類型各異，稱謂不一，如專業合作社、專業協會、專業技術協會、產業化協會、研究會、聯合體等。本次立法的目的之一就是對農民專業合作經濟組織進行“規范”，因此有必要從名稱上首先加以規范。
其次，“促進法”能較好的反映本次立法的目的和內容。
本次立法目的可以歸納為兩點；一是規范農民合作經濟組織，二是促進農民合作經濟組織的發展。值得指出的是，規范農民合作經濟組織的目的不是為了規范而規范，而是為了促進農民合作經濟組織的發展而規范，是為了我國農民合作經濟組織規范的發展，換句話說，其最終目的是通過促進農民合作經濟組織的發展而解決我國的“三農”問題。正像草案第一條指出的那樣：為了支持農民發展專業合作經濟組織，保護農民專業合作經濟組織及其成員的合法權益，規范農民專業合作經濟組織及其行為，增加農民收入，促進農村經濟社會和諧發展，推進社會主義新農村建設，制定本法。
由立法目的所決定，其重要內容就不僅要包括規范合作經濟組織，賦予其法人地位方面的內容，而且要有國家的扶持政策的法律化方面的內容。通過國家扶持以促進農民合作經濟組織的發展，從而促進農業產業化、規模化發展，以解決由于農業本身的弱質性和我國長期以來的“城鄉二元體制”等原因造成“三農”問題。事實上，在草案中為了明確國家扶持農民專業合作經濟組織的基本政策，為其發展創造良好的政策環境，草案在總則中規定，“國家通過財政支持、稅收優惠、金融扶持以及產業政策引導、科技和人才支撐等措施，促進農民專業合作經濟組織的發展。”在分則中草案專門設了“扶持政策”一章，草案的第七章，就產業政策、財政扶持、稅收優惠等問題作出專門規定。而這部分內容顯然不是“組織法”的內容，而是“促進法”的內容
因此無論從立法目的上看，還是從立法的內容來看，本次立法的實質是“促進法”。全國人大副委員長何魯麗提出應制定《農民專業合作經濟組織促進法》，可以說道出了本次立法的“促進法”的實質。
最后，《農業合作社促進法》清楚的反映了本次立法的部門法屬性。農民專業合作經濟組織法的部門法屬性問題是理論上尚未解決的問題。對于法學來講《農民合作經濟組織法》的部門法屬性是法學上非常重要的基本理論問題。這是因為：第一、從法學角度講，一國的法律體系是由“一國現行全部法律規范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個呈體系化的有機聯系的同一整體。”其理性化要求是“門類齊全、結構嚴謹、內在協調。”[17]因此，明確一部法律的部門法屬性有利于我們國家法律體系的邏輯嚴謹和結構協調。第二、在立法時，我們首先確定所立法律的部門法歸屬可以正確地把握所立法律的特征，可以確定相應原則和構筑具體法律制度提供法理支撐，可以更好地梳理所立法律與其他部門法和所屬部門法中其他法的相互關系，防止立法沖突和重疊，提高立法質量，完善法律體系的結構，從而最終促進法在現實中的實施。因此，在法學中對所立法律的部門法屬性的探討和研究是非常必要的。筆者認為《農民專業合作經濟組織法》部門法屬性無論從立法進程、立法背景來看，還是從調整范圍，重要內容等來看均屬于經濟法部門的子部門產業法。[18]而《農業合作社促進法》的名稱則清楚的反映了這一部門法屬性。
三、結論
筆者認為，《農民專業合作經濟組織法》的名稱不準確，無法在法律上給出準確的界定，沒有反映立法的目的和內容，特別是在我國戶籍制度沒有改變的情況下，容易產生爭議。而從本次立法的調整對象和立法目的、立法內容來看，修改為《農業合作社促進法》為妥。
注釋：
[1]參見發言摘登：農民專業合作經濟組織法草案（二），2006年07月02日，中國人大網。
[2]參見劉國臻、唐興霖，農村合作經濟組織法論綱[J]，學術研究，2000年第10期；喻國華，我國農村合作經濟組織發展的方向及政府作用[J]，農業經濟問題，2004年第12期。
[3]參見王如珍，關于農民合作經濟組織立法的思考[J]，中國合作經濟，2004年第8期；劉振偉，農民合作經濟組織立法的幾個問題[J]，農業經濟問題，2004年第3期。
[4]在法學界，多采用這一名稱，參見：米新麗，論農業合作社的法律性質[J]，法學論壇，2005年第1期；雷興虎、劉水林，農業合作社的法律問題探討[J]，中國法學，2004年第5期。
[5]全國人大農業與農村委員會課題組，農民合作經濟組織法立法專題研究報告(一)[J]農村經營管理，2004年第9期。
[6]徐旭初，農民專業合作經濟組織的制度分析——以浙江省為例[D]，浙江大學博士論文，2005年4月，第6頁。
[7]朱曉東，新型農民合作經濟組織產生與發展的制度經濟學分析[J]，法律圖書館，論文資料庫，http:
/www.zenchang.cn/。
[8]楊堅白，合作經濟學[M]，中國社會科學出版社，1989年版，第91-93頁。
[9]劉如海，李玉福，立法學[M]，中國檢察出版社，2001年版，100頁。
[10]布洛克·甘里斯，馬克思主義與人類學[M]，華夏出版社，1998年版，125頁。
[11]應瑞瑤，何軍，中國農業合作社立法若干理論問題研究[J]，農業經濟問題，2002年第7期。
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