[ 朱曉東 ]——(2006-8-25) / 已閱28824次
市場經濟條件下的政府規制與公司自治——政府規制的必要性與適度性
朱曉東
【摘要】在市場經濟中，應以保障私主體的權利為基礎，保障私主體的權利首先要保障公司自治。但是，政府規制也有有其必要性和正當性。因為，在市場經濟中“市場和政府這兩個部分都是不可或缺的，沒有政府的經濟或沒有市場的經濟都是一個巴掌拍不響的經濟”。同時，政府規制應以補充市場機制為原則，以保障公司自治為目的。本文通過對政府規制的必要性和適度性的分析，試圖找出政府規制的原因和界限。
【關鍵詞】政府規制 公司自治 必要性 適度性
市場經濟是法治經濟，法治經濟是權利經濟。在市場經濟中，應以保障私主體的權利為基礎。在當代以社會化大生產為特征的市場經濟背景下，所有私主體中最重要的是公司。保障私主體的權利首先要保障公司自治。但是，在市場經濟中“市場和政府這兩個部分都是不可或缺的，沒有政府的經濟或沒有市場的經濟都是一個巴掌拍不響的經濟”。[1]因此，在保障公司自治的同時，政府對公司自治的適當規制也是必要的 。本文通過對政府規制的必要性和必要性的分析，試圖找出政府規制的原因和界限。
一、政府規制與公司自治的涵義
政府規制和公司自治都不是確定的法律概念。所以，我們必須對這兩個概念的涵義加以分析界定。
（一）政府規制的涵義
規制本是一個經濟學上的概念，是日本經濟學家從英文regu1ation翻譯而來，意為政府運用法律、規章、制度等手段對經濟和社會加以控制和限制。在我國，規制最早作為一個經濟學上的概念被引進，更多地在經濟學領域使用，通常被理解為是政府干預微觀經濟的主要手段之一，將規制限定在政府的“限制行為”上。
在法學領域，“規制”一詞最早在日本經濟法中被使用，是指政府干預經濟的合法性、合理性以及與市場及企業的互動關系。在我國法學界，“規制”不是一個專門的法律術語，即使在法學文獻中加以使用，也大多強調的是“規范與制約”之意。與此比較接近的概念還有政府管制、政府干預、政府調控、政府調節等。本文中，借鑒經濟學中的含義，政府規制指政府依據法律、法規和規章，直接對微觀經濟主體及其活動進行規范、約束和限制的行為。
（二）公司自治的涵義
在我國公司法頒布實施以后，公司自治以成為高頻使用的詞匯，但對于何謂公司自治，并無嚴謹、明確的法律界定。在西方，公司自治主要是相對于股東和公司的關系而言的，是指公司和股東各為獨立的法律主體公司具有獨立的法律人格，對內由自己的管理機關以自身名義獨立從事法律行為，對外獨立承擔該行為產生的法律后果和責任，是公司爭取從股東中獨立的斗爭過程和結果。
我國大陸學者有不同的提法。有學者認為，公司自治包含三層意思:一是它必須是獨立的法人，能夠做到真正的經營自主，盈虧自負;二是公司靠章程來維系;三是要獨立于政府，沒有上級領導機構 。[2]還有學者認為，企業自治有五個要求:一是企業必須具備真正的獨立法人資格;二是企業地位必須是平等的;三是企業應該是資本企業，建立在股東、股本和股權的基礎上，形成法人治理結構;四是企業的行為約束，一靠法律，二靠其章程，而不是靠指令性計劃和上級主管部門;五是企業就是無上級主管部門的，而不是某個主管部門的附屬物。[3]這些.觀點基本上主要針對傳統計劃經濟體制造成的政企不分和公司不獨立的問題，對公司自治的界定側重于公司要脫離政府。
筆者認為，公司自治是指在市場經濟條件下，公司作為私主體依法有的進行自我約束、自我規范、自我管理、自但風險，并有根據市場規律享有自我經營、自我決策的權利。這里有兩層含義：一是公司是獨立于股東之外的私主體；二是公司是獨立于政府之外的私主體。
二、政府規制的必要性
我國公司法作為公司與政府之間關系規范化的產物，一直存在政府規制過多問題，所以現在學者們一直強調公司自治。但是，正如經濟學家米德指出的那樣，“當人們虔誠的篤信自由放任可以解決一切問題時，又必須強調社會控制在什么情況下是必須的”。[4]
（一）、經濟學的理論依據
在當前以社會化大生產為特征的市場經濟條件下，政府規制有其經濟學理論基礎。傳統自由經濟學理論認為：經濟個體的發展，在“看不見的手”的作用下完全可以達到最佳經濟效果，與此理論相適應資本主義國家在這一時期政府規制公司處于最低限度。但現在經濟學理論認為，在現實的經濟生活中，“看不見的手”的定理一般來說并不成立，出現“市場失靈”的問題。 在市場經濟中，完全通過市場機制和私法自治難以解決資源的有效配置問題，政府規制有其必要性。政府對公司規制的經濟學理論依據有以下幾個方面：
其一公共物品理論。公共物品理論是支持政府規制的重要理論之一。在經濟學理論中，公共物品是相對于私人物品來說的，是指在經濟中不具有競爭性和排他性特點的商品。例如國防、道路、廣播等。市場機制在公共物品領域是失效或低效的，其原因有：公共物品具有共有性，不能為私人所有或獨占；公共物品具有共享性，不能被私人所獨享；公共物品具有規模性，投資巨大，一般私人無能為力，回報期長風險很高，私人一般不愿為；公共物品具有外部性，無法阻止搭便車；公共物品不具價格性，不能按價格購買，價格機制難以起到作用：公共物品具有自然壟斷性，競爭造成浪費，私人壟斷又影響國民經濟。
從以上公共物品的特點可以看出，在公共物品領域需要政府對公共物品領域的公司規制或直接由政府經辦公共物品。即此時，政府有可能直接參與市場競爭，以解決公共物品供應不足和自然壟斷可能產生的影響。市場經濟條件下，政府對公共物品領域規制可以對兩個方面有利。一方面，自治的公司就可以較低的成本獲得充足的公共物品及其他公共信息，大大增強自身的競爭力。同時，還可以避免私主體為追求其自身利益最大化而濫用自然壟斷優勢造成失常機制的障礙。這樣通過政府規制就有效的解決了在公共物品領域的市場失靈。
當然，需要指出的是，政府直接參與市場競爭時其地位與市場管理者不同，政府有效的參與競爭的前提是政府角色的明確劃分。
其二外部影響理論。外部影響是指企業或個人向市場之外其他人所強加的成本或收益。所謂強加成本即私主體的一項經濟活動會給社會上其他成員帶來危害，而他自己并不為此支付足夠的成本以抵償這種危害，這有被稱為外部不經濟。所謂強加收益是指私主體的一項經濟活動給社會其他成員帶來好處，但其費用卻不能因此得到補償。市場機制不能解決外部影響問題。外部影響獨立于市場之外，不能通過市場發揮作用。同時，外部影響具有伴隨性，是伴隨生產和消費而產生的某種副作用；外部影響具有關聯性與受損者或收益者具有某種關聯；外部影響具有客觀性，在一個資源稀缺的社會里是普遍存在的，不以人的意志為轉移。
外部性的實質是收益和成本的轉移，因而就必須解決償付問題。但這一問題難以私下解決，市場機制和公司自治在這一問題上是失效的。根據經濟學考察結果，在外部經濟情況下，私人活動的水平低于社會所要求的最優水平。這是因為，私主體絕不愿意其活動的私人利益小于所帶來得社會利益。相反，在外部不經濟的情況下，私主體活動就要高于社會所要求的最佳狀態。這樣，在市場經濟中如果不解決這一問題會嚴重影響了資源的優化配置。為促進資源的有效配置，政府規制就成為必要。如對于公司名稱的管理較好的說明了政府規制在解決公司名稱混淆問題上的有效性，克服了外部經濟的影響。又如，對污染治理的有效性，就克服了外部不經濟的影響。。
其三信息不完全理論
信息具有共享性、分散性、不均衡性等特征，而且在市場經濟中具有重要的價值，特別是在社會化大生產條件下，掌握充分的信息對公司來說十分重要。在市場經濟條件下，信息的共享性不能禁止其他私主體“搭便車”，同時信息收集、傳遞成本高昂，使私主體不愿從事。而且，私主體位處社會各隅，局限與特定時空，其信息難免不完全�！安蛔R廬山真面目，只緣身在此山中”，私主體不可能搜集、傳遞整個經濟體系變化的信息。也就是說，信息不完全和不充分是公司自治無法克服的。
當存在信息不完全和不充分時，在是市場機制下，便會出現“逆向選擇”問題。對市場機制來說，“逆向選擇”的存在是一個麻煩，意味著市場失靈。當存在信息不完全和不充分還會引起經濟過熱，重復建設等經濟問題。矯正信息的不完全和不充分需要政府規制。由政府提供某些信息，或要求公司公布有關信息是克服信息不完全和不充分有效手段。比如，要求發行新股票或新債券的公司向社會公布公司的有關經營信息，政府及時向社會有關提供經濟信息，就是必要的 。
（二）、社會和公司的雙重需要
其一社會公正的需要。一方面，市場經濟中公司是最基本的市場主體和最重要的經濟力量，其地位舉足輕重�，F在的世界在一定程度上可以說是公司的世界。公司經營活動的意義不僅僅是單純的贏利活動，而是影響到社會生活的社會性活動，特別是對于大型的上市公司、跨國集團來說。面對日益強大的公司，為了維護社會公正，顯然需要政府將公司的經營活動約束在有利于整個社會的范圍內。公司應承擔一定的社會責任，以保障社會公正。
另一方面，市場經濟需要公平競爭的市場機制，公正的社會環境。市場需要游戲規則的制定者和裁判者，這就是政府。政府作為超越私主體的權威，顯然對法律的貫徹實施，防止發生侵害行為， 保護公司的合法權益，恢復市場競爭秩序等，有著不可代替的作用。在一種健康、有序的市場環境和公正的 社會環境中，公司等競爭者才有可能以尊重其他私主體的前提下最大限度的發揮其自治功能，這種自治才具有公平、正義、合理、合法的意義。另外，這還意味著政府負擔著為公司創造一個良好、有序、完全、競爭環境和公正的社會環境的重任。
其二公司自治的需要。公司自治本身同樣需要政府規制�，F代的公司制度造成了股東和公司控制人的分離，二者具有不同的利益。股東希望經理能夠在合理的風險下牟取最大的利益，而控制人可能更關注薪水的提高和優越的工作環境。特別是在大型的股份有限公司中更為明顯。正是存在這樣的矛盾，政府將規制的重點放在證卷市場中公司的信息披露、獨立懂事、強有力的監事會，加強股東民主的組織保障和加強董事忠實義務等方面。以為公司自治創造一個良好的內部環境。
另外， 公司自治還需要政府引導，以增強公司的競爭力。在經濟全球化的背景下，政府對公司的引導和支持是公司競爭力的保障。如日本對機床制造業在政府的一系列政策如貿易、投資、補貼、研究與開發、稅收的刺激、低息貸款等等的支持下，取得了令人矚目的成績，機床生產量從世界的0.6%上升到24%。而在經濟全球化的今天，特別是知識經濟、高科技產業的迅猛發展，更需要政府在成立高層次的組織領導機構，注重技術政策和產業政策的結合，積極促進科研成果的產業化和商業化，協調政府、企業、科研機構各方資源，提供市場支持與保護，建立有效的科技投入機制等方面，為公司提供幫助與支持，從而增強本國公司的國際競爭力，搶占新興市場，進而促進經濟增長。
筆者認為，政府規制在市場經濟中是必不可少的，既有其經濟學理論支持，又是公司和社會的需要。在市場經濟中，“良好的政府不是奢侈品，而是非常必需的。沒有一個有效的政府，任何一個國家的經濟社會可持續發展都是不可能的�！盵5]
三、政府規制的適度性
政府規制在市場經濟中的作用也是有限的。因此，市場經濟需要的是政府適當的規制。具體到公司法領域，政府規制的適度性應表現在以補充市場機制為原則，以保障公司自治為目的。
（一）以補充市場機制為原則
在市場經濟中,政府規制也不是萬能的,也存在政府失靈的問題。特別是在我國目前還是剛剛從計劃經濟體制過過渡過來的市場經濟，正處于轉軌時期。市場體制還不完善，存在較多的計劃經濟的殘留，在公司法領域主要表現是政府規制較多，公司自治太少。我們的政府需要從過去的過度規制轉向現在的以補充市場不足為原則。具體說來，需要注意以下幾個方面：
第一，轉變觀念。政府應該清醒的認識到，在市場經濟條件下，政府規制的能力是有限的，想把一切管起來只能是一種幻想。一定要改變過去那種政府有能力包管一切的觀念，樹立有限政府的理念。所以，只要公司有能力自己恢復秩序的，通過市場機制能解決的，政府就不要介入。
第二，明確身份。政府在實施規制行為時，應當明確自己的身份。在市場經濟體制中，政府不能再像過去計劃經濟體制下以所有者的身份對公司、企業進行管理，而是作為社會公共事物管理者的身份對市場進行規制的。政府規制行使的是超脫于失常私主體的、具有權威性的公權力。
第三，改變手段�，F在的規制手段有時還沒有作到以補充市場機制為原則，表現在市場準入條件太苛，行政機關直接插手公司事務等方面。補充市場機制為原則就是要求充分尊重市場規律，尊重公司自治，規制手段以被動為主，以事后為主。改變那種以事前審批為主，以直接插手為主的手段。
（二）以保障公司自治為目的
市場經濟是一種自由經濟，是以權利為本位的經濟，而不是以政府權力為本位的經濟。政府應深切的肯定并自覺的維護公司自治。要改變過去那種只要出現公司自治失靈就是政府規制不足造成的，就必須并且只能通過加強政府規制來救濟的觀念。這種觀念往往不考慮政府規制不當。這個觀念嚴重影響了我們尋找正確方式解決公司自治失靈問題。
在市場經濟中是公司自治的范圍決定政府規制的范圍，政府規制是以保障公司自治為目標的。具體而言，凡是公司自治能解決的事情，政府就無須規制。政府規制的目標就是允許和培植公司自治，政府規制的最高境界是使自己成為多余，實現無為而治�！罢钪饕娜蝿张c那些個人已經著手處理的事務無關，而是與那些超出個人活動范圍之外的職能有關，與那些不由政府來做出決定就無人過問的事情有關�！盵6]如果政府規制的結果是使公司自治能力越來越差，使自己越來越成為不可或缺，那肯定是政府規制失敗的標志。
綜上所述，在市場經濟中，政府規制有其必要性和正當性，但也要以補充市場機制為原則，以保障公司自治為目的，這一點應成為政府規制的范圍和界限。當然，“政府干預的最佳范圍在哪里的問題永遠也不會解決”。[7]政府規制公司的具體范圍只能綜合考慮，因地因時制宜。就現在我國來說，政府的主要任務仍應是擴大自治，減少強制，放松管制。
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