[ 馬子俊 ]——(2006-8-26) / 已閱12204次
從總理關心桃農進城談開去
馬子俊 胡文苑
近日有兩則消息引起了社會廣泛關注，一則“7月15日，溫家寶總理視察河南期間，隨機停車走進洛陽市孟津縣送莊鎮西山頭村的村民家中。當地村民李劍雷因不滿洛陽市區搞創建禁止進城賣桃，向總理“實話實說”，總理現場辦公，解決了送莊鎮桃農進城賣桃難題。洛陽其他縣鄉的瓜農也跟著進城直銷的政策，和送莊鎮桃農一樣拿到了“進城直銷特別許可證”。在總理解決孟津農民賣桃難的背后，隱藏著的卻是農民進城直銷瓜果的重重“壁壘”，在許多城市大搞創建之時，禁止農民進城直銷瓜果并非個案。專家建言，城市決策應以市民生活便利為根本，而不是市容城管等部門只顧自己利益的“一刀切”。只有除卻“壁壘”，農民進城直銷瓜果之路才會順暢。”（鄭州晚報）
第二則《新安晚報》的消息說：“合肥今年提出了創建無攤城市的設想，由此禁止農民當街賣瓜，要求必須進入小區、農貿市場、小街巷等銷售點，全市最初共設立78個西瓜銷售點。由于銷售點少且偏，不少瓜農被迫違規賣瓜，市民也直言買瓜不便。不久前，合肥數十位高校教授及離退休干部聯名建議，要更加科學合理地設置西瓜直銷點，方便瓜農賣瓜。”為此新華社還專門發表了評論文章，文章談到“農民開車進城直銷瓜果，確實對城市環境、交通管理帶來一定壓力，也加大了城市管理的成本。但如果城市管理者按中央的要求，少算“管理賬”，多算“統籌賬”，就會明白，城市多花的“小錢”、管理上的麻煩，會變成農民增收的“大錢”，讓農民得到最大的便利。
城市創建衛生文明城，本來無可厚非，但要看一看是否具備相應的基礎。這個基礎，不僅是城市財力、設施等“硬件”，還應包括與這座城市發生著越來越緊密聯系的廣大農民的實際狀況。在快速、便捷的農產品流通渠道建立起來之前，以“禁令”為手段，刻意追求創建，脫離當地實際情況。這就提醒我們各級領導干部，如何按照黨中央的要求，從人民群眾特別是農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手考慮問題。各級干部特別是在地市縣工作的干部們，如何切實做到權為農民所用、情為農民所系、利為農民所謀，是值得認真反思的一個重大問題。洛陽農民“賣桃難”提示我們，城市管理者的每一項決策，都應充分考慮群眾利益，尤其要把農民利益放在“重中之重”的位置考慮，種種損害農民利益的“城市禁令”都應取消。”（新華社記者林嵬）
洛陽市為了搞創建，對賣桃的農民設了“禁令”，沒有固定攤位和證件的果農，就進不了城。溫家寶總理要求認真解決這項關系農民切身利益的問題的指示給各級城市管理行政執法機關改變工作方法和作風提出了新的要求和契機。總理為何關心農民進城賣桃，這是因為在總理心目中，市容整潔與農民增收，城市形象提升與新農村建設，并不矛盾，只要以人為本、科學規劃，許多事情都可以協調好。總理所關注的問題也給我們城市管理行政執法機關在城市管理過程中如何正確落實科學發展觀，真正體現“以人為本”管理理念上了很好的一課。
長期以來，我們城管執法一直習慣于粗放式管理，一直在“管、卡、掐”上做文章，圍追堵截是我們慣常的工作方式。缺乏統籌安排的規劃和管理理念，很多事情往往不給利益相關者合理表達機會，就”一刀切”的一禁了之。這樣做雖然管理的目標暫時可以得到實現，但是帶來的負面效果也是明顯的，甚至造成不好的社會影響，到頭來原先制定的管理目標也無法實現。
就以農民賣瓜的問題來說，如果我們各級城管行政執法機關為創建在流通環節層層設卡，勢必造成農民銷售困難，辛辛苦苦種出的瓜爛在地里，或是幾分錢的賣掉。眼巴巴的看著城里七角至一塊的行情，望城興嘆，嚴重挫傷農民的生產積極性。
在各級行政機關轉變政府職能，打造服務型政府的今天，這種只算自己部門小帳，不算社會利益大帳的管理理念是不合時宜的。
新公共管理理論告訴我們：
(1)政府服務應以社會和公眾的需求為導向；建立以公共行政價值取向的“有限政府”，從原來扮演“管制者”角色向“服務者”角色的轉變，由“政府中心”轉變為“公眾中心”，將“服務”的理念貫穿落實到工作的整個過程和各個環節。
(2)更加重視政府的產出、結果、效率和質量；
(3)主張放松行政規制，實行績效目標管理，強調對績效目標完成情況的測量和評估；
(4)政府應廣泛采用企業中成本──效益分析、全面質量管理、目標管理等管理方式。
溫總理在政府工作報告也提出：“努力建設服務型政府。創新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務。整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務水平。政府各部門要各司其職，加強協調配合。健全社會公示、社會聽證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務管理。大力推進政務公開，加強電子政務建設，增強政府工作透明度，提高政府公信力。”
為達成上述諸目標，筆者認為在城市管理決策過程中必須建立利益表達和衡量機制。因為城管工作涉及方方面面，管理的對象不但有城里人，也有廣大的進城人員和外來務工者。他們的利益需求多種多樣，甚至有互相矛盾的地方。如何在構建和諧社會的大時代背景之下，在城管工作中達到諸利益團體利益元的最大交集，并不是一件容易之事。這給我們的工作提出了很高的要求，也是我們做好城管工作的必由之路。那么在有限的資源范圍內，如何用最有效的手段取得各個利益團體最大的共識，為我們的城管治理措施爭取廣泛的群眾基礎，獲得認同，求得正當性。是每個城管工作者必須思考的課題。
要取得相對人的認同，除了法律賦予的正當性、合法性之外，對于許多為執行法律或是達成行政目標而實施的政策措施，如果是涉及到城市管理行政相對人利益的，筆者認為在政策出臺之前，必須經過利益表達機制程序性檢驗。政府作為全民利益和社會公正秩序的體現者，有義務支持和幫助社會各階層，特別是缺乏話語權的弱勢階層建立正常的、規范的利益表達機制，讓社會能聽到他們的聲音。
誠如孫立平教授所說：“承認不同的社會群體追求自己利益的合法性并保護其權利，就不同群體表達自己的利益以及為追求自己利益施加壓力作出制度性安排，這樣才能實現權利的高水平均衡，從而建立一個既有利于發展，又有利于公平的社會。”因為只有規則平等才是社會公正的核心所在；沒有合理科學的制度，那么只以本部門利益為重，忽視利益相關者的“一刀切”土政策還將繼續出現，那么城管工作將繼續被輿論詬病。
在城市管理工作中建立的利益表達機制必須是公平的、開放的、多向度的，為不同群體提供公平的利益表達的制度性平臺，引導不同群體以理性合法的形式表達自己利益要求。同時，也要健全城市管理行政執法機關對不同群體利益表達的平等回應機制，使決策公正地反映不同群體的利益、并接受監督。
作為一項制度性的安排首先要增強主體化的利益表達意識；其次在實踐操作層面要實現平等化的利益表達權利，不允許獨霸話語權的局面出現，要積極鼓勵社會中介組織、志愿者隊伍、行業協會作為弱勢群體的代言人參與到對話機制中來；開辟合理化的利益表達渠道，提供簡潔、便利、成本低廉的表達方式，是做好這項工作的關鍵；不斷完善訴諸理性化的利益表達方式；在適當的時機形成法制化的利益表達制度，是完善城管工作相對人利益表達機制的保證。這些年來其他政府部門陸續開展了物價聽證、專家咨詢會、論證會等多種開門納諫的活動。而全國城管機關此類的活動鮮有耳聞。其實聽證會，論證會，均是利益表達機制的很好載體與實現形式。但是針對城市管理的現實情況，我們在舉行以上形式討論時，一定要注意代表的代表性，而不是流于形式。
為此筆者覺得在就城管政策專題進行聽證時，應采用社會學統計的方法挑選代表，使得代表提出的意見真正反映利益群體的聲音。在選出樣本代表的同時，為使得決策的科學化和高效性。我們也有必要借鑒最高法院遴選陪審員的方法，選用部分專家和知名人士作為指定代表參與聽證。只有做好代表的平衡性問題，才能使得城管工作的利益表達機制真正發揮作用。
利益表達，意見提上來之后，如何解決擺在眼前的相互沖突、矛盾的利益諸元，就是城市管理工作者決策過程中要解決的第二個現實命題了。這里有必要在全體城管執法者中建構利益衡量的理念。法國學者弗郎索瓦?惹尼指出：法官實現利益的取舍和衡量的方法應當是“認識所涉及的利益、評價這些利益各自的份量、在正義的天秤上對它們進行衡量，以便根據某種社會標準去確保其間最為重要的利益的優先地位，最終達到最為可欲的平衡”。
從某種意義上來說，一個個的城管行政執法人員在行政程序過程中，也是一個個的行政法官，因為他的每一個決定直接關系到相對人的權益。面對相互沖突的利益元和訴求。
筆者認為應該科學分析和界定利益所代表權利，按照權利的位階，予以處理，合理運用調解的藝術，以求得利益的最大化、社會效果的最優。按照利益的主體分可分為個人利益、群體利益、社會公益。其中個體利益又可以分為基本利益和具體利益。個人基本權利在城管行政活動中主要有人身自由、人格尊嚴、生存權等。具體權利一般體現為各種財產權利。社會公益體現為公序良俗、社會安全和秩序。利益衡量在城市管理中運用的原則主要為保護合法利益、打擊違法利益，遵從法律保留和法不禁止即自由的原則。注重弱者利益，要在管理中體現人文關懷。社會公共利益優先，要認識到最大的社會公益是要保障每個人的生存權和發展權。要以科學的價值觀及社會的總體效果來衡量利益的價值量。利益比較的方法比較著名的有利益位階比較。根據城市管理活動中利益構造和沖突類型，在個體利益與社會公共利益相沖突的場合，一般應確認社會公共利益的位階高于個體利益。除此之外，在個體利益相沖突的類型中，個體享有的基本利益位階要高于具體利益，應優先保護。在注重保障相對人基本權利的今天，用經濟分析法分析比較沖突的利益諸元顯得由為重要。美國法學家科斯主張，在權利沖突時，法律應當按照一種能夠避免較為嚴重的損害的方式來配置權利，或者這種權利配置能使產出最大化。
按此理論，法官在衡量過程中，“應當對各種可能的因素進行計算，把自己判決所帶來的效果進行定量分析，以確定哪一種博弈標準能給各方參與人帶來最優的選擇”。將經濟分析的方法注入利益衡量的過程，對結論進行成本?收益分析，為利益衡量提供了一種尋找確定性的方法。如果我們將經濟分析法引入文章開始的兩則報道，就可看出洛陽和合肥市的做法在經濟上是不可取的，一是無攤的做法加大了政府的管制成本，二是犧牲了市民的福利（買不到瓜或是價廉的瓜），使得農民增收困難。而“無攤城市”這樣做的社會效果卻不明顯。因為市容整潔并不是一個客觀標準，真可謂因小失大。
總之當現代政府從管制型轉變為服務型時，各級城管行政執法機關就應該適應這種變化，積極回應，利益表達和利益衡量作為調整社會變化和沖突的工具與行政追求效率和公正的目標是一致的，更能體現以人為本的管理理念對城市管理工作的發展要求。筆者以為，不斷完善城市管理工作中利益表達的機制，細化利益衡量方法，增強其妥當性和可操作性，是做好城市管理行政執法工作的一個現實選擇。
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