[ 秦德良 ]——(2006-9-7) / 已閱23788次
改變和撤消制度是各種地方立法監督制度中最強有力的手段，但在實踐中執行得最差，結果使許多明顯有問題的地方性法規、規章得不到糾正。據《立法法》第88條規定，對省人大及常委會制定的地方性法規以及自治州、自治縣制定的自治條例、單行條例的撤消權由全國人大常委會行使；省政府規章的改變權由國務院行使，撤消權由國務院以及省人大常委會行使；省級市政府制定的規章由該市人大常委會行使撤消權，由省政府行使改變權或撤消權。實踐中，立法監督機關對有問題的地方性法規、規章一般不直接加以改變或撤消，而是向制定機關提出，由其主動糾正，這雖有利于工作溝通，但造成了地方立法監督過多的體外循環，改變和撤消制度被棄之不用，造成了人們對該制度的淡漠。如何使這一法定制度與工作溝通，體外循環與體內循環的有機結合，是完善地方立法監督制度的當務之急。[4]
第七，完善和發展司法選擇適用制度。
司法選擇適用制度，體現了司法對立法的監控。就地方立法監督而言，表現于行政訴訟案件中地方法院對省政府，省級市政府規章的選擇適用上。地方法院發現省政府或省級市政府的行政規章存在不合法或相互矛盾的地方，可經由最高人民法院向國務院送請解釋或裁決，對這些有問題的規章，地方法院有權拒絕適用。實踐中，大地方行政訴訟案件每年大約有幾千件左右，數量少且很少涉及到對行政規章的審查問題。為完善和發展這一制度，各級法院有必要大膽實踐，省人大、省政府應大力支持。
第八，加強地方立法的公眾參與。
步入快車道的中國地方立法逐漸由過去的經驗立法轉變為超前立法，立法向專業化、正規化方向發展，日益帶有“法學家法”、“官僚法”的特點。[5] 在這種情況下，公眾如何參與立法，立法如何反映大眾利益，已成為一個重要問題。現今地方立法大豐收而執法情況卻相當嚴峻，重要原因不在于腐敗，執法不公，武斷專橫，無視人權。“如果立法出自公民，符合公民的道德意識，那么法律的實施就不會成為大問題。”“如果不認真對待憲法規定的民主制度與公民的基本權利，立法的社會認受度不可能太高，再強有力的執法機構和措施也不能保證法律能被有效實施；同樣，立法法企圖確立形式理性化的立法權結構的努力注定要失敗。” [6]
地方性法規、規章這種地方性的“公共產品”應具有廣泛的民主性和公意代表性，否則可能蛻變為服務于少數利益集團的“私人產品”。地方立法為了充分吸納和體現民意應加強地方民眾的立法參與。公眾參與立法的形式有全民討論，立法聽證會制度。全民討論主要是將即將通過的地方性法規、規章在報紙、電視、互聯網等媒體上公布，向全省人民征求意見，以實現民眾對地方性法規、規章的知曉權，但這種作法成本大，非利害關系人不太關心，因而有必要在全民討論之外建立地方立法回避制度與聽證會制度。地方性法規、規章只要涉及到某部門利益，該部門原則上應回避，不能參與、更不能主持該法規、規章的起草工作，但可以同其他利益集團一起參加由地方立法機關主持的關于該法規、規章的立法聽證會，在聽證會上各利益集團代表先后陳述自己意見，然后展開辯論，立法機關最后在此基礎上進行修改，重要的地方性法規、規章可舉行第二、第三次聽證會，然后修改拿到立法機關討論通過。這一制度有利于通過正當程序的力量最大限度地抑制立法者自身的姿意，并最大限度地吸納和表達民意。
據《立法法》第90條的規定，公眾對與憲法、法律相抵觸的地方性法規、規章、自治條例、單行條例享有向全國人大常委會書面提出審查建議的權利，這是《立法法》賦予民眾的一項事后立法監督權。
地方立法是法治建設中一項非常艱巨也非常偉大同時也是極其難以做好的工作。正如哈耶克所說：“立法，即以審慎刻意的方式制定法律，已被論者確當地描述為人類所有發明中充滿了最嚴重后果的發明之一，其影響甚至比火的發現和火藥的發明還要深遠……立法這種發明賦予了人類以一種威力無比的工具——它是人類為了實現某種善所需要的工具，但是人類卻還沒有學會控制它，并確使它不產生大惡。”[7] 地方立法避惡求善最根本的只有高舉地方立法監督之劍。
地方立法本身是地方利益集團的表達、協調和分配機制，步入快車道的地方立法必須加強地方立法監督，確保地方立法的合法性與合理性，從而建構一個良好的地方法治環境和投資環境，為此，我們建議各地方應制定《地方立法監督條例》。
參考文獻：
[1]王建平，《西部大開發中的區域法制環境及其優化》，《四川法學研究》2000年第2期。
[2] 徐向華，《論中央與地方的立法權力關系》，《中國法學》1997年第4期。
[3]蔡定劍著，《國家監督制度》，中國法制出版社1991年版，第54頁。
[4] 陳斯喜，《我國立法控制機制的現狀與完善》，《行政法學研究》1996年第3期。
[5]朱景文，《關于立法的公眾參與的幾個問題》，《浙江社會科學》2000年第1期。
[6] 陳端洪，《立法的民主合法性與立法至上》，《中外法學》1998年第6期。
[7] [英]弗里德利希·馮·哈耶克著，鄧正來 張守東 李靜冰譯，《法律、立法與自由》（第一卷），中國大百科全書出版社，2000年版，第113頁。
（作者單位：西南民族大學法學院）
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