[ 王俊 ]——(2006-9-18) / 已閱13846次
關于建立預防腐敗備案機制的設想
王俊
眾所周知，中國經濟近些年來突飛猛進地發展，經濟活動的增加和資金流動頻繁催生了腐敗的滋生和蔓延，而民眾對現存腐敗現象的了解多是不全面甚至是過于悲觀的，這在一定程度上嚴重地阻礙了我國經濟建設的順利進行，影響了生產力的健康發展。如何更加有效地打擊腐敗，促進我國經濟建設的順利發展，引導民眾建設新興的物質文明和精神文明，是擺在我們面前的一個重大課題。從世界各國反腐敗的成功經驗來看，注重預防是國際社會治理腐敗的基本理念，也是我們在發展社會主義市場經濟條件下更好地防治腐敗的必由之路。只有更加有效地預防腐敗，才能從根本上解決腐敗問題的發生，這既是我國反腐倡廉工作的重點，也是難點。提高反腐倡廉工作水平，重要的就是要提高有效預防腐敗的能力。筆者認為，提高預防腐敗的能力，首先要做的就是正確、理性地對當前我國存在的腐敗現象做出一個客觀、全面的評價，從腐敗的產生源頭、表現形式、造成的影響、以及在當前經濟建設各行各業滲透的深度、廣度作出一個定性、定量的分析，這樣不僅有助于給反腐敗斗爭提供真實、有力的現實依據，而且更有助于給民眾提供正確的輿論導向，從而有力地保證我國經濟建設的有序發展。
一、搞清目前腐敗的存在形式
如何正確地對目前存在的腐敗現象做出正確而客觀的評價，從而保證我們能夠真正地從爆發腐敗的源頭上防治腐敗，從容易滋生腐敗的現行制度上防治腐敗，促進我們反腐敗工作的順利開展，首先要了解的就是容易滋生腐敗的相關機制。
在當前的社會中，腐敗的存在形式是多種多樣的，同樣也充斥在社會生活的各行各業，由制度引起的腐敗更是五花八門。僅據香港特別行政區廉政公署公布的調查結果來看，目前容易發生腐敗問題的范圍主要有以下幾例：
容易滋生腐敗的領域 導致腐敗的原因 相關對策
選 擇 性 執 行 任 務 沒 有 落 實 執 行 的 法 例 及 不 清 晰 的 政 策 檢 討 法 例 并 制 訂 實 際 可 行 的 政 策
濫 用 職 權 監 管 不 足 及 指 示 不 清 執 行 監 督 人 員 問 責 制 度 及 訂 下 清 晰 的 指 示 及 權 責
行 政 延 誤 繁 復 及 不 必 要 的 程 序 簡 化 程 序 ， 訂 立 服 務 標 準 及 監 察 進 度
機 密 資 料 外 泄 缺 乏 足 夠 管 制 措 施 制 定 適 當 的 機 密 資 料 保 安 措 施
公 眾 對 其 權 利 及 義 務 認 識 不 足 政 策 及 工 作 程 序 缺 乏 宣 傳 提 高 政 策 工 作 程 序 的 透 明 度
通過以上的分類我們不難看出，導致腐敗的原因無非就以下幾個方面：一是法律及行政政策規定不清，給腐敗者提供了規避的機會；二是監管機制不健全或監管不利，缺乏有力的制衡和打擊力度；三是繁雜的行政程序及不必要的中轉環節，給了腐敗者滋生繁衍的有機土壤,也就是說行政手續的線延伸得越長，越容易產生腐敗；四是由于對有關政策的宣傳缺乏力度，再加上工作缺乏透明度，使民眾對政府的行政行為產生“有暗箱操作”的懷疑，導致民眾對政府信任度的降低。在剛才列出的項目中，涉及到了我們日常所接觸到的方方面面，因此，國家有必要在一定的經濟建設時期內對涉及行政、事業等行業的崗位分門別類地進行摸排，根據該崗位的性質、職能、業務范圍、對象人群并結合以往出現的腐敗行為個案及腐敗發生頻率，對各行政、事業等行業的崗位進行腐敗指數（相對發生腐敗行為的幾率）進行評估。然后，國家根據評估的結果，在立法及行政手段上加以調控或制衡（如在基礎建設時期，交通建設類的崗位腐敗指數較高，尤屬交通廳長。有四川、河南等幾省市數任交通廳長腐敗案為例）。對于經過全面調查后，綜合評價認為容易滋生腐敗即腐敗指數較高的崗位，可以進行適當的調整；對于無必要的行政價值的崗位及環節，可以進行取消；對于權力過于集中的職位，國家可通過行政干預或立法來加以制衡。
二、對腐敗現象存在的深度、廣度做出正確的評估
腐敗犯罪是無形的，對腐敗犯罪的打擊和查處的難度也是最大的，而每件腐敗案件的涉案金額和所造成的經濟損失以及社會影響也往往是巨大的。因此，這就要求國家在一定時期內對存在的腐敗現象有一個相對清晰的認識，對其存在的深度、廣度、以及對經濟建設、法制建設、民眾心理所造成的負面影響做出一個客觀、全面的評估，并將評估結果定期向社會公布。使民眾對當前存在的腐敗現象有一個清晰、全面的認識，從而增強反腐敗的信心，安心地從事經濟建設，同時，國家根據評估結果建立有針對性的長效預防機制。這樣，國家就可相對地對腐敗行為有一個總體的掌控，可以在一定范圍內預防和控制腐敗現象的蔓延，而不再象以前花費了高昂的辦案成本卻仍總是處于一個尷尬的被動局面。
三、對因腐敗所造成的經濟及其他方面的損失作出綜合評估
腐敗的“標的”是經濟利益，腐敗者因腐敗行為獲得了非法的經濟利益，與之相對應的，國家就因腐敗者的腐敗行為造成了經濟利益方面的損失。相比之下，國家失去的卻不只經濟利益本身，因腐敗行為所帶來的負面效應，在一定范圍內會對國家的經濟建設、法制建設、國防建設以及國民的精神文明建設上造成不同程度的沖擊。又因腐敗者或多或少在職時擔任一定的公職，這在一定程度上會大大地降低公眾對政府的信任指數，從而影響政府的行政行為，阻礙經濟建設的順利發展。因此，國家有必要對因腐敗所造成的國家利益方面的損失做出一個客觀、全面的評估，以作為國家制定宏觀政治、經濟政策的參考指數，同時也作為制定防腐政策的一個重要參考指標。
四、理性深層次地分析腐敗產生的原因，建立普遍性的防腐備案機制
中國共產黨第十六次全國代表大會通過的中紀委報告，在分析黨風廉政建設和反腐敗斗爭面臨的新情況、新問題時指出：“由于誘發腐敗的一些深層次問題尚未完全解決，制約反腐敗斗爭深入開展的一些因素還存在，今后一個時期腐敗現象仍有可能易發多發，反腐敗任務還艱巨繁重�！边@兩個“一些”耐人尋味、引人深思。由此，我們不防換個角度來考慮，既然導致腐敗的原因是多方面的，那么我們不防引入“無賴原則”，按照“無賴原則”設計、制訂并逐步完善防腐制度。
在我們制度建設的指導思想上往往設定一個前提：即領導干部的職務越高，就想當然地認為其覺悟越高、素質也越高，在普通民眾的潛意識中更是變相地把領導干部“圣人化”了。在這個前提下設計、制訂的制度，從經濟上不考慮領導干部的利益，而從政治上則把領導干部游離于監控對象之外，于是難免產生“工作并腐敗著”的領導干部。正如胡長清所說的“當官當到一定級別，就如同羊進了牛欄，牛欄的縫隙很難防住羊的進出”。
“無賴原則”是英國學者大衛•休謨提出的法制建設原則，其中心思想是：在設計、制訂法律和規章制度時，應假設人人都是無賴，除了私利沒有其他目的。列寧也曾經說過：“把希望寄托于人的優秀精神品質上，這在政治上是不嚴肅的�！惫P者主張的“無賴原則”，并非對領導干部不信任，而是制度本身的特點決定的。因此我們從制度上應遵循“無賴原則”，在以上三個方面工作的基礎上，建立普遍性的防腐備案機制，對腐敗指數較高的職位和人員建立特別腐敗備案體系，并加大監督力度，完善預防腐敗機制的相關內容。
對腐敗的監督制約機制是個系統工程，反腐斗爭也不是松一時緊一時，或有了案件加緊反、沒有案件整日閑，而應逐步建立健全領導干部“不能腐敗”的防范機制、“不敢腐敗”的懲治機制、“不需腐敗”的保障機制和“不愿腐敗”的自律機制，形成教育、制度、監督并重的預防和懲治腐敗體系，真正做到標本兼治、綜合治理。
五、結合國情，不斷更新防腐舉措，建立切合實際的防腐長效機制
毋庸質疑，腐敗現象在現在的國際社會中都是存在的，同時也是影響各國經濟發展的“頭號”毒瘤。針對腐敗現象，各國根據本國不同的情況制定出了切合本國實際的反腐措施。所謂“魔高一尺，道高一丈”，面對不斷變化的腐敗形式，我們應如何不斷更新反腐舉措，來完善我們的反腐長效機制，這是擺在我們面前的一項重要任務。
我國在2003年12月簽署《聯合國反腐敗公約》后，經過不到兩年的積極準備，于2005年10月28日提交全國人大常委會審議通過�！堵摵蠂锤瘮」s》通過后，對我國在國際間展開合作并遣返有關腐敗犯罪人員產生積極的影響，而且可以預期，公約將會促進國內相關反腐敗的預防、監督機制進一步健全。然而，據筆者的了解，在《聯合國反腐敗公約》中，有明確的條款規定：凡與國家公職人員手中權力有關并由此帶來個人法定利益以外的，均屬腐敗。也就是說，不管這種官員個人利益是有形還是隱形、是即期還是預期，只要這種個人利益的取得與公權有關，且是非法定的，都是公約所規定的腐敗行為。而相比之下，在我國對官員腐敗行為的界定，雖然在法律上有受賄等罪名，但卻遠沒有上述公約所具備的完備，那么有明確的概念內涵與外延。例如，假如按照公約中對腐敗的界定，我國現有官場的“三公”費用，還尚只停留于行政機關的自我規定階段，且伸縮性還相當大。而這，不僅給反腐敗中的罪與非罪認定造成困難，而且即使對有些雖然沒有構成犯罪，但仍屬腐敗的官員行為，也應該設立對應的制度加以預防和監督。所有這些都是新形勢下反腐敗工作所要解決的問題。因此，面對不斷變化的新形式、新情況，國家立法也必須不斷更新，與時俱進。
