[ 任超 ]——(2001-10-30) / 已閱27475次
德國(guó)中央銀行法律制度的演變
——從央行獨(dú)立性角度的考察
社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論是在德國(guó)首先被提出的，并被實(shí)踐證明是有效的。該體制為德國(guó)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)創(chuàng)造了良好的總體環(huán)境，并為戰(zhàn)后德國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)及騰飛提供了制度保障。而在實(shí)現(xiàn)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)諸手段中，貨幣政策工具是重要的一環(huán)，因?yàn)樵诤暧^經(jīng)濟(jì)秩序中，穩(wěn)定的幣值和良好的金融秩序?qū)τ趪?guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展關(guān)系極大。可以說，一個(gè)國(guó)家如果不能建立穩(wěn)定的幣值和良好的金融秩序，不但其經(jīng)濟(jì)不能良好發(fā)展，而且還可能誘發(fā)政治上的動(dòng)亂。①基于此，德國(guó)建立了獨(dú)具特色的獨(dú)立性極強(qiáng)的中央銀行并實(shí)行獨(dú)立的貨幣金融政策。但是，德國(guó)中央銀行的獨(dú)立性，并非任何人之理性憑空設(shè)計(jì)而成，而是對(duì)德國(guó)中央銀行百年發(fā)展所有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)后的選擇。本文筆者試圖通過對(duì)德國(guó)中央銀行法律制度之演變分析，得出上述結(jié)論，其為我國(guó)中央銀行法律制度的完善提供有助益之參考。②
一、德國(guó)境內(nèi)銀行的早期發(fā)展及央行體制的建立
（一）德國(guó)統(tǒng)一前銀行的發(fā)展
德國(guó)，在1871年以前僅僅是作為一個(gè)地理概念而存在的，它由360多個(gè)封建諸侯統(tǒng)治著的小邦組成，沒有統(tǒng)一的政權(quán)，因而亦無法產(chǎn)生能發(fā)行通行全境貨幣的中央銀行。但是，隨著其境內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，曾經(jīng)出現(xiàn)了許多具有融資功能的金融機(jī)構(gòu)。馬克思就曾經(jīng)指出：這里沒有伊薩克·佩雷爾，但有數(shù)百個(gè)梅維森，且不說比德國(guó)諸侯數(shù)目還多的動(dòng)產(chǎn)抵押貸款銀行。③例如，在16世紀(jì)，南德意志出現(xiàn)了許多機(jī)構(gòu)，它們?cè)诖龠M(jìn)銀礦開采、通過威尼斯與地中海東部諸國(guó)及島嶼做貿(mào)易、以及通過里昂，特別是通過安特衛(wèi)普向諸侯們貸款方面的金融復(fù)雜性在當(dāng)時(shí)已達(dá)到先進(jìn)的程度；在漢堡，17世紀(jì)也出現(xiàn)了一家存款銀行；而在普魯士，18世紀(jì)銀行也出現(xiàn)了，他們被用來資助軍隊(duì)及向容克貴族提供貸款。④
但是，德意志境內(nèi)出現(xiàn)的諸多小銀行，仍然保持著原始的狀態(tài)，它們?cè)诟髯灾T侯國(guó)境內(nèi)分散經(jīng)營(yíng)、分散發(fā)行銀行券，使得銀行經(jīng)營(yíng)和銀行券的流通在地域之間被分割開來。而隨著生產(chǎn)和流通的發(fā)展，市場(chǎng)不斷擴(kuò)大，分割開來的銀行券流通與日益擴(kuò)大的商品生產(chǎn)和流通之間出現(xiàn)矛盾，因?yàn)樯唐妨魍ㄒ蟠蚱频赜蛳拗疲l(fā)銀行券得以在較大范圍的流通。⑤更為重要的是，德國(guó)境內(nèi)的上述小銀行通常都與諸侯政府關(guān)系密切，是其籌措戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)的工具，容易受到戰(zhàn)爭(zhēng)勝負(fù)的影響，支付能力波動(dòng)極大，倒閉破產(chǎn)案件層出不窮。因此，人們認(rèn)識(shí)到有必要用資力雄厚的銀行來發(fā)行全國(guó)統(tǒng)一流通的貨幣，提高貨幣的穩(wěn)定性，建立穩(wěn)定的社會(huì)信用機(jī)制。
正是基于上述原因，德國(guó)的銀行逐步走上了統(tǒng)一的道路。眾所周知，許多國(guó)家貨幣和銀行制度的地區(qū)性統(tǒng)一通常要經(jīng)歷一個(gè)緩慢的，有時(shí)甚至是痛苦的過程，而這個(gè)過程在德國(guó)尤為突出，因?yàn)榈聡?guó)國(guó)家的統(tǒng)一是如此之慢和痛苦。這一過程是從普魯士開始的。1790年，弗雷德里克大帝創(chuàng)建的皇家海外公司（1772年建立）演變成經(jīng)營(yíng)外匯信貸和辦理國(guó)家貸款的銀行。1809年又被改組為純粹的國(guó)家銀行，并于1846年獲得發(fā)行銀行券的許可，成為銀行券發(fā)行銀行，初具中央銀行的雛形。①另一方面，德國(guó)境內(nèi)貨幣的統(tǒng)一，也促進(jìn)了中央銀行的出現(xiàn)。1828年，德意志諸侯國(guó)之間建立起了關(guān)稅同盟，實(shí)現(xiàn)了關(guān)稅的統(tǒng)一，而該同盟的另一個(gè)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鑄幣的統(tǒng)一，并為此進(jìn)行了努力，并于1871年德意志帝國(guó)建立時(shí)實(shí)行的貨幣改革后，完全實(shí)現(xiàn)了德國(guó)境內(nèi)貨幣的統(tǒng)一。
（二）德意志帝國(guó)銀行的建立
隨著德意志國(guó)家和貨幣的統(tǒng)一，建立一個(gè)中央銀行來管理貨幣的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。當(dāng)時(shí)的國(guó)會(huì)議員路德維希·班貝爾是創(chuàng)設(shè)中央銀行的積極倡導(dǎo)者，他認(rèn)為“分擔(dān)的責(zé)任不是責(zé)任”，國(guó)家應(yīng)當(dāng)集中金融權(quán)。但是，班貝爾這一主張?jiān)獾搅藭r(shí)任普魯士財(cái)政大臣的坎普豪森的反對(duì)，他更想保留諸侯國(guó)的權(quán)力。②經(jīng)過一場(chǎng)包括德意志帝國(guó)首相盧道夫·馮德爾布呂克在內(nèi)的三角斗爭(zhēng)，雙方達(dá)成妥協(xié)，制定出臺(tái)了《德意志帝國(guó)銀行法》，將普魯士國(guó)家銀行改成帝國(guó)銀行作為中央銀行，但繼續(xù)保留其它32家地方銀行發(fā)行貨幣的權(quán)利，但這些權(quán)利要受到限制，并且它們的經(jīng)營(yíng)范圍也嚴(yán)格被限制在本諸侯國(guó)領(lǐng)土之內(nèi)。德國(guó)的中央銀行制度由此開始形成。
根據(jù)銀行法，德意志帝國(guó)銀行以“調(diào)節(jié)帝國(guó)境內(nèi)貨幣流通量、為支付清算提供便利并且保證可獲得資本的充分利用”為職責(zé)。它是股份制私人銀行，但股東并沒有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，其最高控制權(quán)屬于帝國(guó)首相及其領(lǐng)導(dǎo)下的帝國(guó)銀行董事會(huì)，以首相為首的5人托管委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)銀行體系進(jìn)行監(jiān)督。這一體制確保了國(guó)家對(duì)帝國(guó)銀行的決定性影響。③但是，在帝國(guó)銀行建立直至第一次世界大戰(zhàn)前的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，德國(guó)貨幣政策并未顯現(xiàn)出這一決定性影響，帝國(guó)銀行在法律范圍內(nèi)獨(dú)立的行使著自己的職責(zé)。另一方面，帝國(guó)銀行發(fā)行銀行券亦有發(fā)行準(zhǔn)備的限制，該法規(guī)定：銀行發(fā)行的三分之一銀行券必須以由金銀鑄成的德國(guó)硬幣、帝國(guó)國(guó)庫(kù)券或黃金作為發(fā)行準(zhǔn)備（即所謂的“現(xiàn)金準(zhǔn)備”），其他銀行券的發(fā)行則需優(yōu)等商業(yè)匯票作為發(fā)行準(zhǔn)備（即所謂的“銀行準(zhǔn)備”），超過限額發(fā)行銀行券時(shí)須向帝國(guó)政府繳納5%的貨幣發(fā)行稅。這一規(guī)定大大降低了發(fā)生通貨膨脹的可能性，因?yàn)檎艽艘?guī)定限制，無法向銀行無限貸款從而逼迫央行濫發(fā)貨幣。
上述中央銀行體制，為德國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展發(fā)揮了巨大的推動(dòng)作用。19世紀(jì)下半葉，德國(guó)開始工業(yè)革命，在不到30年的時(shí)間內(nèi)完成了經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的根本轉(zhuǎn)變，由一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)躍升為僅次于美國(guó)的世界第二工業(yè)化強(qiáng)國(guó)。在這一過程中，德國(guó)的金融體制為企業(yè)的技術(shù)改造和資本擴(kuò)張?zhí)峁┝诵酆竦馁Y金保障，成為經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的助推劑。但是，在1914年，當(dāng)?shù)谝淮问澜绱髴?zhàn)即將來臨的時(shí)候時(shí)，德國(guó)央行體制固有的弱點(diǎn)凸顯出來。當(dāng)時(shí)，為了籌措戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用，政府利用對(duì)銀行的控制權(quán)向帝國(guó)銀行借款。黃金兌換制度及紙幣發(fā)行稅均被廢止。（發(fā)行準(zhǔn)備條例雖然沒有一起被取消但在執(zhí)行上也大大放松了。）取而代之的“現(xiàn)金準(zhǔn)備”則是政府機(jī)構(gòu)的借款借據(jù)，而“銀行準(zhǔn)備”則是帝國(guó)國(guó)庫(kù)券及帝國(guó)短期債券。④這種以政府債券替代黃金儲(chǔ)備向中央銀行融資以擴(kuò)張國(guó)家信用的戰(zhàn)時(shí)體制，為戰(zhàn)后發(fā)生的嚴(yán)重通貨膨脹埋下了禍根。
二、1914年—1945年間的德國(guó)央行法律制度——崩潰與改造之間徘徊
如上所述，第一次世界大戰(zhàn)期間，德國(guó)政府為籌措戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)而大舉向帝國(guó)銀行貸款，引發(fā)了通貨膨脹。而在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，德國(guó)政府面對(duì)高額的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款、公債和戰(zhàn)爭(zhēng)受害者的補(bǔ)助金，惟有通過中央銀行增加貨幣發(fā)行量，才能擺脫困境。由此，德國(guó)國(guó)內(nèi)的通貨如快馬奔馳一樣的急劇膨脹。根據(jù)需爾特弗雷里希的研究，1923年6月德國(guó)流通中的貨幣達(dá)到17萬億馬克，比1914年的63億馬克增加了2750倍；而流動(dòng)債券在1923年11月達(dá)到19萬萬億馬克，比1914年7月的30萬億馬克增加363億千倍。1923年6月的物價(jià)是1913年的19985倍。①德國(guó)民眾生活在極度的恐慌之中。面對(duì)上述致命的惡果，1919年上臺(tái)的魏瑪政府惟有一個(gè)策略可以運(yùn)用，即對(duì)中央銀行法律制度進(jìn)行重大改革，增強(qiáng)帝國(guó)銀行的獨(dú)立性，以重建戰(zhàn)后德國(guó)貨幣體制。另外，一戰(zhàn)后，國(guó)際上要求中央銀行保持獨(dú)立的呼聲日高，1920年布魯塞爾國(guó)際金融會(huì)議曾作出如下決議：“中央銀行必須不受政府的壓力，而應(yīng)依循審慎的金融路線而行動(dòng)。”1922年的熱亞那國(guó)際金融會(huì)議，對(duì)上述宗旨予以了同樣的強(qiáng)調(diào)。②
在國(guó)內(nèi)壓力和國(guó)際呼吁下，1924年魏瑪政府頒布了《銀行法》，規(guī)定：帝國(guó)銀行獨(dú)立于政府；帝國(guó)銀行獨(dú)立對(duì)其貨幣政策及其貸款活動(dòng)承擔(dān)責(zé)任；中央銀行向政府提供貸款數(shù)額也有嚴(yán)格的限制；中央銀行對(duì)于流通中的貨幣必須至少擁有40%的黃金及外匯儲(chǔ)備，承擔(dān)以黃金和外匯兌換其執(zhí)筆的義務(wù)。③另外，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，為了保證帝國(guó)銀行的獨(dú)立性，擺脫德國(guó)政府的控制，設(shè)置了行使實(shí)質(zhì)性權(quán)力的股東大會(huì)和理事會(huì)，同時(shí)，也為了保證政府對(duì)戰(zhàn)勝的協(xié)約過履行賠款義務(wù)，該法還規(guī)定：帝國(guó)銀行理事會(huì)中半數(shù)成員應(yīng)當(dāng)為外國(guó)人，而且其中的負(fù)責(zé)發(fā)行貨幣的專員必須為外國(guó)人。④上述中央銀行法律制度的改革，在德國(guó)歷史上第一次明確了央行應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于政府之外的理念，成為德國(guó)央行獨(dú)立性體制的開端。
德國(guó)中央銀行獨(dú)立性體制及穩(wěn)定的貨幣體系重新確立，消除了造成通貨膨脹的機(jī)制和心理根源后，伴隨而來的是德國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)穩(wěn)定的中間階段。⑤但是，好景不長(zhǎng)，1933年納粹上臺(tái)后，開始了對(duì)這一體制的反動(dòng)。納粹的全部對(duì)內(nèi)對(duì)外政策和經(jīng)濟(jì)政策都是為準(zhǔn)備發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)服務(wù)的，希特勒取得政權(quán)“……是由那些把德國(guó)推入第一次帝國(guó)主義世界大戰(zhàn)的災(zāi)難，并且應(yīng)對(duì)通貨膨脹以及1929—1932年經(jīng)濟(jì)危機(jī)負(fù)責(zé)的帝國(guó)主義戰(zhàn)爭(zhēng)販子安排好的。這些老牌的叛賣德國(guó)民族利益的罪犯，這時(shí)又依靠希特勒黨來準(zhǔn)備另一場(chǎng)世界大戰(zhàn)了”。⑥按照上述目的，納粹政府把德意志帝國(guó)銀行轉(zhuǎn)變?yōu)樽约夯I措戰(zhàn)爭(zhēng)款的工具，帝國(guó)銀行則完全喪失了獨(dú)立性，按照政府甚至希特勒個(gè)人的額意志發(fā)行貨幣，而毋需說制定執(zhí)行獨(dú)立的貨幣政策了。
為了使納粹上述任意利用信用擴(kuò)張來支持戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)的金融體制合法化，希特勒政府制定了一系列的銀行法規(guī)。1933年，重新修訂的《銀行法》頒布，規(guī)定：取消帝國(guó)銀行的理事會(huì)，帝國(guó)銀行行長(zhǎng)及董事會(huì)成員的任命權(quán)轉(zhuǎn)歸國(guó)家元首；賦予帝國(guó)銀行執(zhí)行公開市場(chǎng)政策的權(quán)力，但很少使用它；帝國(guó)銀行可以對(duì)“創(chuàng)造就業(yè)匯票”進(jìn)行貼現(xiàn)，以便向新政府為創(chuàng)造就業(yè)提供資金。⑦但是，當(dāng)這一融資手段被用作為戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備資金時(shí)，這一制度徹底喪失了信用，并由此導(dǎo)致通貨膨脹性的貨幣供應(yīng)。當(dāng)然，納粹政府的上述做法，亦遭到了帝國(guó)銀行的強(qiáng)烈反對(duì)，但卻無力阻止它，在反對(duì)聲中，帝國(guó)銀行的獨(dú)立性亦逐步減小。1937年2月，帝國(guó)銀行新秩序法頒布，規(guī)定帝國(guó)銀行董事會(huì)由元首直接領(lǐng)導(dǎo)，該行的獨(dú)立性被徹底剝奪。到1939年，該董事會(huì)也被最終解散。①1939邊，納粹政府又頒布帝國(guó)銀行法，規(guī)定：停止兌換紙幣；由40%黃金和外匯構(gòu)成的發(fā)行準(zhǔn)備可全部由匯票、支票、短期國(guó)庫(kù)券、帝國(guó)財(cái)政債券和其他類似債券充當(dāng)；中央銀行對(duì)帝國(guó)提供的貸款數(shù)額最終由“領(lǐng)袖和帝國(guó)元首”決定。②至此，納粹政府最終完成了中央銀行法律上和經(jīng)濟(jì)上的國(guó)有化。
三、德國(guó)中央銀行的重建
（一）德意志諸州銀行的建立和貨幣秩序的重建
戰(zhàn)敗后的德國(guó)一片廢墟，滿目蒼荑，大部分城市化為烏有，遍地?cái)啾跉堅(jiān)８鼮閲?yán)重的是，由于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期納粹政府大量發(fā)行貨幣，到戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束時(shí)，德國(guó)發(fā)生了嚴(yán)重的通貨膨脹，德國(guó)經(jīng)濟(jì)被徹底切斷了“血脈”。1935年—1945年間，德國(guó)的現(xiàn)金流通由63億帝國(guó)馬克激增到730億帝國(guó)馬克，銀行存款大約由300億增加到1500億以上。第三帝國(guó)的公共債務(wù)由150億帝國(guó)馬克上升到4150億帝國(guó)馬克。③在這一空前規(guī)模的通貨膨脹壓力下，德國(guó)的銀行及貨幣體系已經(jīng)名存實(shí)亡，美國(guó)的香煙甚至代替了帝國(guó)馬克而成為流通的手段。當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家W·勒普克曾嘲笑般的說這是“一種發(fā)油——煙灰缸——藥茶的經(jīng)濟(jì)”。④
面對(duì)德國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，美英法三國(guó)出于政治因素的考慮，開始協(xié)調(diào)各自的對(duì)德政策，并很快達(dá)成一致共識(shí)——穩(wěn)定的歐洲需要穩(wěn)定與繁榮的德國(guó)。⑤由此，重建德國(guó)的問題被提上了議事日程，而首要步驟是恢復(fù)德國(guó)被戰(zhàn)爭(zhēng)完全破壞的經(jīng)濟(jì)秩序。而德國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的前提，即為健全的貨幣秩序的重建，而從實(shí)際條件來看，建立一個(gè)健全的貨幣秩序必須有一個(gè)行之有效的中央銀行以及商業(yè)銀行體系。基于此，從1946年開始，美、英、法三國(guó)在西部占領(lǐng)區(qū)內(nèi)效仿美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備體系為德國(guó)設(shè)計(jì)了一個(gè)具有嚴(yán)格的組織機(jī)構(gòu)的兩級(jí)中央銀行體系。該體系由西部占領(lǐng)區(qū)內(nèi)各州法律上獨(dú)立的州銀行和1948年3月1日在法蘭克福建立的德意志諸州銀行組成。德意志諸州銀行負(fù)責(zé)貨幣發(fā)行，政策協(xié)調(diào)，管理外匯等，州中央銀行在其轄區(qū)內(nèi)行使中央銀行職能。兩級(jí)架構(gòu)中的最高決策機(jī)構(gòu)是中央銀行理事會(huì)，它由行長(zhǎng)、州中央銀行行長(zhǎng)、德意志諸州銀行執(zhí)行理事會(huì)總裁組成。理事會(huì)的職能是決定貼現(xiàn)政策和最低準(zhǔn)備金政策，為公開市場(chǎng)政策和發(fā)布貸款指令制定指導(dǎo)原則。⑥德意志諸州銀行已經(jīng)具有中央銀行的的雛形。接著，1948年6月，德意志諸州銀行作為中央銀行開始發(fā)行德國(guó)馬克，以取代帝國(guó)馬克，進(jìn)行貨幣改革以重建德國(guó)的貨幣秩序。與1923年一戰(zhàn)后發(fā)生的惡性通貨膨脹不同，1948的貨幣改革使德國(guó)經(jīng)濟(jì)步入了健康發(fā)展的軌道。貨幣改革徹底抑制了通貨膨脹，為恢復(fù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造了穩(wěn)定的貨幣條件。在此基礎(chǔ)上，德國(guó)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開始形成，為德國(guó)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡的發(fā)生起到了非常重要的推動(dòng)作用。
應(yīng)當(dāng)特別指出的是，德國(guó)人在經(jīng)歷了兩次因中央銀行聽命于政府而導(dǎo)致災(zāi)難性后果之后，對(duì)中央銀行必須享有獨(dú)立性已不再有任何懷疑。另一方面，更由于1948年德意志諸州銀行建立時(shí)，聯(lián)邦德國(guó)作為一個(gè)國(guó)家尚未出現(xiàn)，這亦為央行獨(dú)立于政府提供了客觀環(huán)境。因此，德意志諸州銀行從成立之初即獨(dú)立于德國(guó)的政治機(jī)構(gòu)之外，1951年后它又完全獨(dú)立于盟國(guó)軍事管理委員會(huì)。
（二）德意志聯(lián)邦銀行的建立
如上所述，德意志諸州銀行領(lǐng)導(dǎo)下的兩級(jí)中央銀行體制，僅僅是盟國(guó)軍管當(dāng)局為推行貨幣改革而成立的過渡性機(jī)構(gòu)，它本身是依據(jù)軍管當(dāng)局發(fā)布的命令組建的。德意志聯(lián)邦共和國(guó)成立以后，由于軍管當(dāng)局的法令無法被納入聯(lián)邦德國(guó)的法律體系之中，循此而建的德意志諸州銀行亦因此而喪失了繼續(xù)作為德國(guó)央行而存在的法律基礎(chǔ)。因此，1949年聯(lián)邦德國(guó)《基本法》以憲法的形式要求建立國(guó)家中央銀行以取而代之。該法第88條規(guī)：聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)中央銀行并且以德國(guó)的法律取代在那之前所實(shí)施的占領(lǐng)軍法令。①
經(jīng)過近8年的準(zhǔn)備，按照《基本法》的要求，德國(guó)于1957年6月26日頒布了《德意志聯(lián)邦銀行法》，廢除了兩級(jí)中央銀行體制，在合并、改組州中央銀行的基礎(chǔ)上，建立了統(tǒng)一的中央銀行——德意志聯(lián)邦銀行。盡管各州中央銀行仍然保留了自己的名稱，但實(shí)質(zhì)上已失去了獨(dú)立性，成為德意志聯(lián)邦銀行的分支機(jī)構(gòu)。該法詳細(xì)規(guī)定了聯(lián)邦銀行的法律形式、任務(wù)、組織機(jī)構(gòu)、與聯(lián)邦政府的關(guān)系、貨幣政策權(quán)限、業(yè)務(wù)范圍、年度決算、利潤(rùn)分配、報(bào)表制度等內(nèi)容。其最大的意義在于，為世界塑造了一個(gè)嶄新的和獨(dú)立性很大的中央銀行。
三、德意志聯(lián)邦銀行獨(dú)立性分析
中央銀行和政府的關(guān)系是各國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)管理中不可忽視，也無法回避的問題。一個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況及潛力如何，首先取決于宏觀經(jīng)濟(jì)機(jī)制是否健全，運(yùn)作是否有效。只有具有充分獨(dú)立性的中央銀行，才能帶來穩(wěn)定一貫而又機(jī)動(dòng)靈活的貨幣政策，這正是健全的宏觀體制不可或缺的重要組成部分。②因此，一個(gè)具有獨(dú)立法律地位的中央銀行，是確保貨幣政策法律機(jī)制健康運(yùn)作的首要條件。③而就獨(dú)立性而言，德國(guó)的中央銀行最具代表，其現(xiàn)已成為獨(dú)立體制的代名詞，成為當(dāng)今眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和金融組織所有、推薦的模式，國(guó)際貨幣基金組織亦不例外。
（一）德意志聯(lián)邦銀行獨(dú)立性之原因
在本文的第一、二部分中，筆者不惜筆墨對(duì)德國(guó)銀行體制（尤其是央行體制的發(fā)展）做了詳細(xì)的介紹，其目的毋寧在于揭示德國(guó)歷史上兩次大規(guī)模通貨膨脹所引發(fā)的民眾“通貨恐慌”所帶來的影響。正如上所述，德國(guó)人從兩次創(chuàng)傷中得出經(jīng)驗(yàn)，即貨幣政策的主管機(jī)關(guān)必須是獨(dú)立于政府，只有這樣才能完成其基本任務(wù)——保衛(wèi)貨幣。在德國(guó)人意識(shí)中，中央銀行聽命于政府會(huì)使貨幣政策帶有通貨膨脹的傾向，因此，為了確保那些因通貨膨脹而受損失的人們的公正利益，就需要有一個(gè)盡量擺脫政治壓力的獨(dú)立的中央銀行。經(jīng)過近50年的發(fā)展，德國(guó)對(duì)中央銀行獨(dú)立性之認(rèn)識(shí)已基本擺脫了對(duì)以往痛苦經(jīng)歷的“感情記憶”，而更多的給予理性化的思考，但兩者所得出的結(jié)論是一致的，即必須保持央行之獨(dú)立性。在社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，金融政策應(yīng)當(dāng)放在首要的位置貨幣應(yīng)當(dāng)維持并獨(dú)立于政治影響，這是不容改變的。④
（二）德國(guó)中央銀行獨(dú)立性之體現(xiàn)
中央銀行的獨(dú)立性，是指法律賦予中央銀行在國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控體系中制定和執(zhí)行貨幣政策的自主權(quán)，以及為確保自主權(quán)的有效行使而采取的相關(guān)法律措施。其內(nèi)容有兩個(gè)部分，一是中央銀行自主權(quán)的立法界定；二是中央銀行在行使自主權(quán)時(shí)受制于其他法律主體的程度，亦即要處理中央銀行和其他法律主體（尤其是政府）之間的關(guān)系。從一定意義上講，中央銀行的獨(dú)立性問題就是中央銀行法律地位的確定問題。⑤世界各國(guó)中，德國(guó)擁有獨(dú)立性最強(qiáng)的中央銀行，即德意志聯(lián)邦銀行。德意志聯(lián)邦銀行的獨(dú)立性特色在《聯(lián)邦銀行法》中得到了充分的體現(xiàn)，該法的核心即在于為德國(guó)央行的獨(dú)立性地位提供了合法的制度保障。
首先，德意志聯(lián)邦銀行組織獨(dú)立性方面的考察。《聯(lián)邦銀行法》第3條明確規(guī)定：德意志聯(lián)邦銀行是公法意義上的聯(lián)邦直接法人。雖然該條接著規(guī)定了聯(lián)邦銀行的設(shè)立資本2.9億德國(guó)馬克歸聯(lián)邦政府所有，但是，法律賦予聯(lián)邦銀行完全的自主權(quán)，其組織上不受總理的領(lǐng)導(dǎo)，不受政府的監(jiān)督，也不受銀行監(jiān)督局的檢查。政府作為最大的股東對(duì)央行的業(yè)務(wù)不得進(jìn)行干涉。該法第12條規(guī)定：在行使本法授予的權(quán)力與職權(quán)時(shí)，聯(lián)邦銀行不受聯(lián)邦政府指令的干涉。在管理組織機(jī)構(gòu)上，聯(lián)邦銀行由中央銀行理事會(huì)、執(zhí)行理事會(huì)和州中央銀行執(zhí)行理事會(huì)共同完成，但最高管理機(jī)構(gòu)是中央銀行理事會(huì)，它也是獨(dú)立于政府單獨(dú)行使最高管理權(quán)的。另外，德國(guó)中央銀行的人事任免制度亦保證了其組織上的獨(dú)立性。德意志聯(lián)邦銀行具有最高國(guó)家行政級(jí)別，直接向議會(huì)負(fù)責(zé)，其行長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，任期8年。這就使得聯(lián)邦銀行行長(zhǎng)不受總統(tǒng)和政府更迭的影響，從人事組織上保證了聯(lián)邦銀行各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的獨(dú)立性和延續(xù)性。①
其次，聯(lián)邦銀行與政府關(guān)系的角度考察。《聯(lián)邦銀行法》對(duì)上述兩者關(guān)系問題非常重視，并設(shè)專章（第3章）對(duì)此予以專門規(guī)定。聯(lián)邦銀行與政府的關(guān)系，充分體現(xiàn)著聯(lián)邦銀行的最大特點(diǎn)，亦即，中央銀行對(duì)政府和議會(huì)的適當(dāng)程度相當(dāng)獨(dú)立性，從而保證央行能夠有效的完成法律所規(guī)定的包括穩(wěn)定貨幣在內(nèi)的一切任務(wù)。②一方面，《聯(lián)邦銀行法》明確規(guī)定，聯(lián)邦銀行在行使法律賦予的權(quán)利和活動(dòng)時(shí)不受政府的干預(yù)，雖然聯(lián)邦政府的代表有權(quán)出席聯(lián)邦銀行董事會(huì)，有權(quán)向其提出建議，但無最后之表決權(quán)，只能提出異議，可要求董事會(huì)推遲表決，但最多只有兩周。另一方面，該法也規(guī)定聯(lián)邦銀行在保衛(wèi)本身任務(wù)的前提下，有責(zé)任支持政府的一般經(jīng)濟(jì)政策，并與之合作，就具有重大貨幣政策意義的事項(xiàng)向政府提供咨詢，并應(yīng)政府的要求回答問題和提供情報(bào)。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，法律規(guī)定的聯(lián)邦銀行必須與政府合作緊密合作的義務(wù)與其獨(dú)立行使貨幣政策的原則是不矛盾的。因?yàn)閮烧叩母灸康氖且恢碌摹８鶕?jù)“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)法”，聯(lián)邦政府的一切經(jīng)濟(jì)政策措施都必須在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架內(nèi)，同時(shí)有利于達(dá)到物價(jià)穩(wěn)定、高度就業(yè)、外匯平衡和穩(wěn)健而適度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。③上述目的亦為聯(lián)邦銀行的根本目標(biāo)之所在。但是，如若政府的政策偏離了上述方向，聯(lián)邦銀行可以不支持其政策而獨(dú)立依法行使貨幣政策權(quán)，因?yàn)閷?duì)其而言，保衛(wèi)貨幣是其一貫的、不可抗拒的唯一目的。一言以蔽之，德國(guó)聯(lián)邦銀行與聯(lián)邦政府的關(guān)系是在獨(dú)立基礎(chǔ)上的緊密合作關(guān)系。④
從職能方面考察，聯(lián)邦銀行的獨(dú)立性亦十分明顯。《聯(lián)邦銀行法》第3條規(guī)定：德意志聯(lián)邦銀行利用本法賦予的貨幣政策權(quán)限，調(diào)節(jié)貨幣流通和經(jīng)濟(jì)的資金融通，以達(dá)到保衛(wèi)貨幣的目的，并從事國(guó)內(nèi)外支付事務(wù)的銀行清算。并且，聯(lián)邦銀行在行使上述職權(quán)時(shí)不受政府指令的干涉。具體的說，德意志聯(lián)邦銀行的職能包括以下幾點(diǎn)，但應(yīng)當(dāng)指出的是，聯(lián)邦政府每項(xiàng)職權(quán)的行使，法律都賦予其排他性的專屬職權(quán)。⑤首先，發(fā)揮中央銀行貨幣發(fā)行銀行的職能。按照《聯(lián)邦銀行法》，聯(lián)邦銀行有壟斷發(fā)行貨幣的權(quán)力，并且應(yīng)當(dāng)確保有效控制貨幣流通量，維持貨幣穩(wěn)定。其次，實(shí)施“銀行的銀行”職能，即發(fā)揮最后貸款人的作用。聯(lián)邦銀行通過法律規(guī)定實(shí)施對(duì)銀行信貸的控制，其手段有最低準(zhǔn)備金政策、貼現(xiàn)、信貸和公開市場(chǎng)政策、存款政策。再次，實(shí)施“國(guó)家的銀行”的職能。《聯(lián)邦銀行法》規(guī)定：聯(lián)邦銀行可以對(duì)聯(lián)邦政府、州政府、聯(lián)邦鐵路和郵政等公共部門以及某些特色機(jī)構(gòu)，按照市場(chǎng)利率發(fā)放貸款。在該職能實(shí)施時(shí)，央行獨(dú)立性的缺失是最容易導(dǎo)致災(zāi)難性的通貨膨脹。因?yàn)椋坏┭胄袉适И?dú)立性淪為政府籌款的工具而任意擴(kuò)張政府信用，極有可能導(dǎo)致政府向銀行無限透支和任意擴(kuò)大貨幣發(fā)行，從而引發(fā)通貨膨脹。因此，德國(guó)法律第20條規(guī)定了聯(lián)邦銀行向政府公共部門貸款的最高限額，這亦是為保證央行獨(dú)立性的一項(xiàng)措施。最后，貨幣儲(chǔ)備管理者的職能，亦即聯(lián)邦銀行作為德國(guó)官方貨幣儲(chǔ)備的唯一機(jī)構(gòu)，有責(zé)任保證國(guó)家國(guó)際現(xiàn)金支付的能力，這也是聯(lián)邦銀行獨(dú)立行使職權(quán)的職能。
本文作者：任 超 男 華東政法學(xué)院外國(guó)法制史研究生
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