[ 樊曉周 ]——(2006-10-21) / 已閱20093次
完善對人大代表的監(jiān)督機制
樊曉周
內(nèi)容摘要 本文從我國目前的立法狀況和社會實際出發(fā)，對人大代表的權力監(jiān)督的現(xiàn)狀作了深入地分析，提出：人大代表在選舉過程中缺乏有效的選民監(jiān)督；人大代表在閉會期間的工作缺乏監(jiān)督；對人大代表的罷免條件不夠明確等觀點。并根據(jù)分析結(jié)論，對完善人大代表的權力制約機制提出了一些設想，一是在人大代表的選舉過程中要實行“公示制度”，對人大代表候選人要進行嚴格的資格審查；二是進一步明確人大代表的責任，尤其是閉會期間的工作考評制度；三是把罷免人大代表的條件具體化、程序化。通過加強對人大代表權力的監(jiān)督，使人大代表產(chǎn)生較強的壓力和動力，增強其責任感和危機感，更好地發(fā)揮人大代表代替人民管理國家和社會事務的作用，是我國的人民代表大會制度更加完善。
關鍵詞 人大代表 公示制度 監(jiān)督機制
人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，體現(xiàn)了社會主義國家“一切權利屬于人民”的根本準則，是實現(xiàn)我國人民當家作主的國體的可靠保證。近些年來，隨著我國民主與法制的進一步健全，人民代表大會以及人大代表監(jiān)督“一府兩院”的作用越來越突出。但是，對于各級人民代表大會及其代表本身的監(jiān)督機制卻處于缺位狀態(tài)，以至于出現(xiàn)部分人大代表并不能很好地代表人民的意志和利益，成為“開會代表”、“舉手代表”，甚至出現(xiàn)部分人利用“人大代表”的特殊身份為自己的違法犯罪行為作掩護，損害人民群眾的根本利益。
人大代表的一切權力來自于人民，只有把人大代表的權力置于人民的嚴格監(jiān)督和控制之下，才能真正實現(xiàn)人民對國家以及社會事務的間接管理。但從目前的立法狀況來看，各種法律、法規(guī)著重規(guī)定了各級人民代表大會的職權、組織方法以及人大代表的權利。對于“誰來監(jiān)督、如何監(jiān)督各級人大代表”的問題，立法上僅有一些原則性、籠統(tǒng)化的規(guī)定，缺乏具體的條件和可操作程序。這種立法上的缺位導致了部分人大代表成為無人可管的“超級權力者”，而人民的監(jiān)督權利的實際上被架空，處于一種“有看法，沒辦法”的尷尬境地。
本文試圖從立法狀況和社會實際等方面分析人大代表權力監(jiān)督的現(xiàn)狀，進而提出一些完善人大代表權力監(jiān)督粗淺設想，以此拋磚引玉，希望引起大家對此問題重視。
一、對人大代表權力監(jiān)督的現(xiàn)狀分析
1. 人大代表的選舉過程中缺乏有效的監(jiān)督。這種缺乏監(jiān)督主要是指：一是在選舉前，選民對于代表候選人缺乏必要的了解。雖然法律賦予選民可以聯(lián)名推薦候選人的權利，但實踐中，由于選民自身權利意識不強以及選民推薦代表候選人的具體措施不夠明確，大多數(shù)的大人代表來自于各政黨、人民團體推薦 。這些代表的參政議政能力如何、有無違法犯罪記錄選民無從得知。對于代表候選人的介紹僅僅依靠候選人自己提供的書面材料，往往缺乏真實性。例如為了當選人大代表，桑粵春大肆渲染、編織其企業(yè)經(jīng)濟實力雄厚，結(jié)果如愿以償，而桑粵春的真實面目卻是一個集組織、領導黑社會性質(zhì)組織，組織賣淫，強奸，非法儲存槍支、彈藥，貪污等14項罪名于一身的人民公敵 。二是對于代表候選人缺乏必要資格審查。誠然，公民只要沒有被剝奪政治權利，都有選舉權和被選舉權，但是人大代表資格的賦予應該建立在公民對候選人的充分了解和信任的基礎之上。現(xiàn)行的選舉制度規(guī)定候選人確定之后，應當選舉的5日之前公布，但并沒有規(guī)定在公布的日期內(nèi)選民有檢舉、監(jiān)督的權利，更沒有建立對候選人的調(diào)查機制。這使一些不法分子利用不正當?shù)氖侄悟_取人大代表的資格有了可乘之機。例如某市經(jīng)濟特區(qū)原管委會副主任、特區(qū)公安局副局長曹杰，集省、市、縣、鄉(xiāng)四級人大代表于一身，竟然是當?shù)氐暮谏鐣M織頭目 。那么，這樣一個人是怎么能如何順利地當選為四級人大代表？又如何代表選民的根本利益呢？
2. 對人大代表的責任設置模糊。盡管我國立法對于人大代表的權利在《憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民代表大會組織法》中有很多明確化的規(guī)定。但作為國家權力機關的組成人員，人大代表的權力具有職權性的特點，即該權力是在符合法定條件時必須行使，而不得放棄，否則構成“不作為”。但是我國在立法中并沒有強調(diào)人大代表權力的這一特性，而且對人大代表的權利沒有設定相應的法律責任。這主要表現(xiàn)在以下方面：一是人大代表的工作目標和分工不明確。現(xiàn)行的人大工作機制，對于非常務委員會成員的人大代表在工作上缺乏剛性的規(guī)定，僅僅對閉會期間代表活動時間的長短有一些概括性規(guī)定，如某省的《代表法》實施辦法，規(guī)定縣級以上人大代表在閉會期間的活動時間不得少于15日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在閉會期間活動時間不少于7日 ，而有的省規(guī)定則不得少于3日 。如此短的時間能做多少實際工作尚且不論，在這3日的時間里沒有工作目標的要求或者工作量的要求，如何來保證這些人大代表能夠反映人民的意愿？這就難于避免在開會期間有些代表沒有議案可提，沒有意見可反映，當人大代表五年竟然沒有提過一個議案，沒有反映過一次人民的意見和要求，僅僅是開開會、舉舉手。二是對人大代表和原選區(qū)的選民之間的聯(lián)系制度不夠健全。我國目前的立法僅僅規(guī)定人大代表應該和原選舉單位或者選區(qū)的選民保持密切聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求。但是對于人大代表應該如何聯(lián)系，以怎樣的方式聯(lián)系以及聯(lián)系的最低次數(shù)和最少人數(shù)，都沒有一個相應的規(guī)定和制約機制，這對于代表來說成為可做可不做的事情。最近筆者在某區(qū)隨機調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，受調(diào)查的313名公民，明確知道自己在區(qū)人大、市人大、省人大、全國人大的代表名字的竟然只有3人，這個結(jié)果是相當驚人的。既然公民連自己代表的名字都忘記了，足以說明這些人大代表在聯(lián)系群眾的工作上缺乏主動性和責任感。更關鍵的問題是，這些代表如何傳達各級人大的會議精神？如何反映人民的意見和要求，如何代表人民的利益？作為選民，五年來沒有和自己的代表見過面，怎樣來監(jiān)督自己選出來的人大代表？三是人大代表的行使職權的過程缺乏透明性。由于人大代表主要的時間忙于自己的本職工作，和原選舉單位或者原選區(qū)的選民接觸的時間少，尤其部分人競選代表本身就是為了不正當?shù)哪康模辉敢獍炎约旱男袨橹糜谌嗣竦谋O(jiān)督之下。如上所述313名選民只有3名選民知道自己的代表是誰，人大代表的工作情況如何，選民自然不得而知。這就使人民對人大代表的監(jiān)督形同虛設。近年來部分所謂“人大代表”這一護身符，做一些違法犯罪的勾當，而犯罪事實往往是在發(fā)生后，人們才唏噓不已，而在人大代表違法犯罪的預防上卻無能為力，這充分說明對人大代表的行為的監(jiān)督的急迫性。
3.對人大代表的罷免條件不夠明確。憲法和法律都賦予了原選舉單位和選民有權罷免自己的人大代表的權利 ，但究竟是在什么情況下，選民有權提出罷免自己的代表，例如，如果該代表在兩會期間一直沒有提出議案，和選民的聯(lián)系次數(shù)以及人數(shù)不等達到一定的數(shù)量和比例，或者說選民反映的意見和要求在合理的期間沒有得到答復，選民是否可以提出對該代表的罷免！？法律沒有明確地衡量標準。而在實踐中，往往是由于某位代表出現(xiàn)刑事犯罪才被暫停代表資格，調(diào)離了原選區(qū)或者若干次不到會才終止其代表資格。
二、完善人大代表權力監(jiān)督的設想
1. 完善對人大代表選舉過程的監(jiān)督。一方面要實行人“大代表候選人的公示制度”，即把經(jīng)過醞釀產(chǎn)生的正式人大代表候選人的基本情況向選民公示，在公示期間內(nèi)，如果選民提出代表候選人存在不適合作人大代表，或者有選民反映該代表候選人有賄選或者其他違法犯罪行為，主席團應該成立專門調(diào)查組對該代表候選人進行調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果公布給選民。另一方面，通過宣傳，使廣大選民充分認識到人民才是國家的主人，人大代表的素質(zhì)直接關系到選民根本利益能不能實現(xiàn)，人民的權力能不能牢牢掌握在人民手中，提高選民監(jiān)督人大候選人的積極性。用制度保障選民在選舉過程中，不僅能行使其選舉權，而且能充分行使監(jiān)督權，從源頭上把報不符合條件的候選人拒之門外，防止桑粵春、劉涌這樣的投機分子混進人大代表的隊伍之中。
2. 進一步明確人大代表的責任機制。一是明確人大代表的職權既是一種權利，又是一種義務。代表的職權是人民委托自己管理國家和社會事務的重任，不是個人的特權。作為人大代表，沒有選擇執(zhí)行或者反放棄的權利，不能很好地代表人民的利益，反映人民的要求，人民有權罷免。二是要明確人大代表在閉會期間和選民聯(lián)系的制度，例如在每年召開大會之前，各級人大代表應該不同程度地提前聽取原選舉單位或者原選區(qū)選民的意見和要求，歸納整理；代表在人大閉會期間應該對本選區(qū)人民群眾普遍關心的問題進行調(diào)研，形成議案；在閉會期間代表會見選民人數(shù)每年不得低于30%等等。同時對于不能完成工作的人大代表，給與一定的懲罰措施。三是要形成人大代表定期向選民報告其工作情況，以便于人民監(jiān)督，個別地區(qū)進行人大代表述職并現(xiàn)場測評，對不稱職的代表終止其代表資格的做法值得提倡 。除此之外，還應該建立選民對人大代表的質(zhì)詢制度，選民有權對自己反映的問題的處理結(jié)果提出質(zhì)詢，人大代表有義務給予選民滿意的答復。
3.進一步明確選民罷免人大代表的條件。罷免權是人民監(jiān)督人大代表最有力的武器，也是保持人大代表的人民性的根本保障。立法上目前還沒有列舉出可以罷免人大代表的條件，這應該進一步明確。例如，人大代表不按時參加人大會，反映選民的意見和要求；不及時傳達各級人大會議的精神和文件；在閉會期間，沒有完成法律規(guī)定的調(diào)研、考察工作；閉會期間和選民聯(lián)系沒有達到法定的次數(shù)和比例；在述職評議過程不稱職票數(shù)過半；任代表期間違反犯罪或者利用人大代表身份阻礙執(zhí)法人員工作等情況，原選區(qū)的選民均可以罷免該人大代表。
總之，只有不斷完善對人大代表的監(jiān)督機制，才能從外部給人大代表帶來壓力和動力，增強其責任感和危機感，使他們能夠更好地代表廣大人民群眾的利益，才能更有效地發(fā)揮人民代表大會的優(yōu)越性，真正實現(xiàn)人民當家作主。
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上海市實施《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》辦法
江西省實施《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》辦法
《中華人民共和國憲法》
《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》
徐海明《人大代表述職的幾點思考》選自《昆明人大》2005年第1期
——原文刊載于《中外社科論叢》2005年第
