[ 江必新 ]——(2001-11-14) / 已閱20913次
“入世”后行政法制建設之走向
重慶市政法委副書記江必新
中國成為世貿組織的成員之后，在行政法制建設方面，需要盡快解決以下問題：
（一）加速立、改、廢，確保WTO的協議和規則在國內得到統一的實施。
建立世貿易組織協定第十一條規定：各成員必須保證本國的法律規范與WTO規則及協議保持一致。各成員必須以統一、公正、合理的方式實施有關協議。保證WTO的協議和規則在國內得到統一的實施，是WTO成員的一項基本的義務。要確保WTO協議在國內的統一實施，需要做到以下幾點：一是對WTO協議已有規定，而國內無相關立法的，應當盡快制定法律或法規以填補漏洞；二是國內有關立法與WTO協議有沖突的，應當適時地進行修改和廢止；三是建立有效的過濾機制，不時地將違反WTO協議和規則的規范文件過濾掉。根據國外的經驗，還可以考慮引入司法程序；四要真“吃透”WTO各項協議的內容和精神，堅決執行立法法的有關規定，嚴格立法權限立法程序，防止新的與WTO的協議和規則相沖突的法律規范或“土政策”出臺。此外，在不與WTO規則相抵觸的前提下，迅速建立和完善國內產業的保護制度。
（二）加大與貿易有關的法規、規章的透明度，并完善相應的監督機制。
貿易政策的透明度，是實現國際貿易自由化和公平競爭的必要條件，因而是WTO的協議和規則所高度重視和關注的問題。WTO的協議和規則不僅為各成員方設定了廣泛的通知義務以及征求意見、公布法律規范、提供資料、設立咨詢點等一系列具體的義務，而且建立了貿易政策審查機制。具體說來，主要有以下要求：一是公開，即所有與國際貿易有關的規范性文件、政策措施都必須依法公布；二是調整貿易政策和制定頒布有關的法律規定，必須提前通知有利害關系的成員，以便其及早做出調整和提出意見；三是向利害關系方提供有關的文本和資料；四是任何個人和單位都可以向咨詢點咨詢有關法律問題，各成員方有義務設立相關的咨詢點，答復有關的法律咨詢。當然，透明度原則也有例外，如利息和匯率的調整、涉及國家安全或如果提前公布就會影響法律實施的可以不提前公布。
在我國，由于立法法的出臺，這方面的制度已初具規模，但還有許多制度（例如設立咨詢點）還暫付闕如，監督機制還有待于進一步完善，具體運作起來還有諸多問題需要解決。解決上述問題，從長遠看，有必要制定行政公開法并適當地引入司法審查機制。
（三）必須建立公正、合理、高效、統一的行政程序。
目前我國還沒有獨立、統一的行政程序法。現有的思路是個先逐個制定、頒布單項的行政行為法（既包括實體、也包括程序），比如行政處罰法，行政許可法、行政強制法等等。這種思路固然有許多優點，但確有“為時太久、趕不上趟”的感覺，而且這種作法將會導致在相當時間內，相當一些行政執法領域無程序法可依的問題。特別是在加入WTO以后，制定統一的行政程序法似乎已迫在眉睫。制定統一的行政程序法，應注意以下幾個問題：第一，必須滿足最低程度的公正性要求，也就是正當程序的要求；第二，必須要高度重視行政效率問題（WTO規則中多次強調效率問題）；第三，必須注意WTO協議和規則對行政程序的特殊要求，比如衛生檢疫程序、進口許可程序、反傾銷反補貼調查程序、政府采購程序等等。
（四）進一步理清司法權和行政權的關系。
我國目前司法權與行政權的關系，與許多國家特別是英美法系國家大不一樣。WTO并不要求個成員方改變其現有的憲政體制和法律秩序，但WTO的某些協議涉及到司法權與行政權的配置問題。這需要根據我國的具體情況加以確定，而不能簡單地用其他國家的制度來解釋相關的要求。
首先，對“司法當局”（似應譯為“實施法律的當局”），不能簡單地理解為司法機關，“司法當局”在某些情況下應當理解為包括行政機關和司法機關。
其次，行政處罰權在許多國家屬于司法機關的權力，而我國的行政處罰權已經授予給了行政機關，這一點，并不違反WTO的協議和規則，沒有必要改變。
第三，行政機關擁有對民事爭議的初步裁決權，是一個世界性的趨勢，也就是說，行政機關可以對平等主體之間的民事爭議作出初步的裁決。我國的一些法律賦予行政機關對民事爭議的初步裁決權或準司法權，是符合國際潮流的。這種作法不僅可以運用行政機關的專業和技術特長消化大量的民事爭議案件，而且可以減少或降低國家解決這些爭議的成本。因此我國目前的有關制度基本上是符合WTO的要求的，沒有必要作大的調整。
第四，行政復議作為行政訴訟的前置程序，在我國目前尚不具有普遍性。WTO的協議和規則雖然強調行政救濟主管機關的獨立性，但并沒有排除行政復議作為行政訴訟前置程序的可能性。尤其應當強調的是，增加行政復議前置程序對于避免行政爭議的國際化、為我國政府贏得調整貿易政策的時間，具有重要的意義。因此，強化行政機關自身的救濟仍然是必要的。
第五，行政行為的強制執行僅在有的國家屬于行政權的范疇，在有的國家屬于司法權的范疇。行政行為的強制執行權，是賦予行政機關還是賦予法院，WTO的協議和規則并沒有作硬性要求。筆者認為，可以考慮將行政行為的強制執行權相對集中于行政機關，但必須設立相應的救濟程序。
（五）通過修改國內立法，取消不適當的行政終局裁決制度。
根據WTO規則的要求和精神，各成員方在國際貿易方面應當取消不適當的行政終局裁決制度，給有關當事人提供行政救濟的機會。特別是在知識產權領域，WTO不承認行政終局裁決制度。而在我國目前的法律制度中，有些不合理的行政終局裁決權依然存在。
對于法治國家來說，法院行使最終裁決權是一個基本原則。但法院并不是對什么事情都擁有終局裁決權。從國際上的慣例來看，不能擁有終局裁決權的事項主要有兩個方面：一是不可能審查；二是沒有必要審查。不可能審查是指法院不可能對該項行政行為進行合法性審查或評價，例如國家行為；三是具有高度的技術性，但從國際上的發展趨勢來看，被認為不可審查的技術領域越來越小，幾乎接近于零。沒有必要審查是指沒有侵權事實或可能，或者不具有實質性的審查意義。我國有些法律規定的行政終局裁決權，是否具有這兩個特性？不少人認為：與知識產權有關的決定，公安機關關于外國人入境的行政處罰決定，政府關于土地資源確權的決定，既不具有高度的政治性，又不具有高度的技術性，有的雖然具有一定的技術性，但還沒有到不可審查的程度。
還應當看到，縮小行政終局裁決權的范圍，擴大行政救濟的機會，不僅是履行入世的義務和責任的問題，而且對于避免貿易爭端的國際化、維護我國在國際貿易中的法制形象、為我國贏得調整貿易政策的時間都有著重要的意義。因此，有必要迅速通過修改國內立法盡可能地縮小行政終局裁決權的范圍。
（六）要通過國內立法，迅速地完善司法審查的依據和標準。
關于司法審查的依據和標準，有的觀點認為，WTO的協議和規則可以直接適用。但筆者認為，人民法院進行司法審查，不宜直接適用WTO的協議和規則。主要有以下幾點理由：第一，WTO的協議傾向于各成員將WTO的協議和規則轉變為各成員的國內法，因為轉變為國內法是使WTO的協議在各成員管轄的區域內統一實施的重要保障。第二，WTO協議的內容，尤其是關于政府行為的內容，大多比較原則、抽象，不具有操作性，有必要通過國內立法進行具體化，尤其在我們這樣一個成文法國家，直接適用WTO規則有一定的困難。第三，直接適用WTO的協議和規則，對中國公民或組織不能形成平等保護，因為適用法律上的二元體制必然導致對同樣的事情只因為當事人的國籍不同而適用不同的法律規范。第四，直接適用不利于國內貿易保護措施的建立和完善。不能指望WTO協議詳細而周密地規定國內貿易保護問題。各成員方應當履行WTO協議和規則所確定的義務，同時，也有權采取WTO協議和規則所允許的國內貿易保護措施。如果照搬WTO的協議和規則，顯然不利于國內貿易措施的建立和完善。第五，不直接適用WTO的協議和規則，可以為我國政府調整貿易政策留有余地，從而減少不必要的損失。
