[ 鄒清奇 ]——(2006-10-31) / 已閱15058次
小議農村市場的無照經營及對治策略
鄒清奇
營業執照是國家依法確認經營者合法資格的法律憑證，相當于經營者的“經濟戶口”。根據我國法律規定，經營者唯有取得營業執照后，才能獲得生產經營的權利，才有資格進入市場參與競爭，這是市場的準入規則。而無照經營者未經工商行政管理部門核準登記領取營業執照而擅自從事某種經營活動的行為，則是對這一規則的破壞。近年來，無照經營的問題日益突出，巳發展成為一個不容忽視的社會問題。在整頓和規范市場經濟秩序的工作中，查處無照經營行為是亟待解決的重要問題。而我國作為農業大國，農村經濟是國民經濟的重要組成部分，農村市場是社會主義統一大市場的一部分（本文所稱的農村市場指的是農村鄉鎮在廣義概念上的市場），農村市場的無照經營現象也應認真重視和整治，維護農村市場的正常經營秩序，以保證農村經濟健康有序地發展，保護農民朋友的合法權益。查處無照經營行為是一項社會系統工程,我們對工作的長期性和艱巨性要有充分的認識。作為扎根于農村基層工商所執法人員，我們必須剖析農村市場各類經營主體的性質、組成、特征，診斷農村市場的無照經營行為的病癥表現，研究針對整治策略。國務院頒發的《查處取締無照經營辦法》是對治這一“頑疾”的良藥，為查處工作提供了有力的法律武器。但就農村市場的無照經營現象而言，自有其產生的深刻歷史根源和復雜成因，不可能因該法的貫徹實施而灰飛煙滅，還必將長期存在農村經濟生活中，需要我們以科學而又實用的態度來思考、探索、實踐對治的方法措施。
農村市場無照經營的成因、分類及各自特征
農村經濟相對于城市經濟而言，具有分散性、自發性、規模小等特點。總的來說，相對落后的經濟水平、簡陋的經營條件、閉塞的交通通訊條件等是農村市場的無照經營行為產生的物質基礎和客觀原因，農村居民相對低下的文化水平、落后的消費習慣、薄弱的法律法規意識是無照經營行為產生的主觀原因，而傳統落后的生產手工藝、經營慣例、風俗習慣是其存在的社會土壤。首先，農村沒有大型的、規模化的綜合市場，只有少量的農村集貿市場和零星的集市貿易點，且分布極不平衡；農村鄉鎮也沒有什么規模化的企業和其他經濟實體，農村居民的收入還是以農副業生產所獲為主居民消費力低，市場的購買力弱，可容納的經營空間小；而農村富余勞力資源豐富，經商辦個體的人數年年遞增，造成商業資源的增長和勞動力對其的日益需求不成正比，過度的、不良性的市場競爭造成農村經營者的市場利潤率低。農村的無照經營跨越了相關部門的行政審批和主體資格審核而非法進入市場參與競爭，偷漏稅費，逃避了相關職能部門的監督管理，以圖達到減少交易成本支出、獲取非法利潤的目的，這便是無照經營行為的利益驅動機制。筆者認為，愈是前置審批手續繁多的行業，無照經營者通過規避法律性登記而從中節約的成本費用越大，因而利潤率越高，則此類行業的無照經營現象越嚴重；特別是一些偽劣假冒商品的生產和銷售者，為了獲取高額的利潤而不惜以身試法。其次，農民收入水平低，過重的稅費負擔和不正常的攤派使農村經營者難以為繼，于是有的經營者干脆從事無照經營。再次，現有的法律法規不完善，隱性市場障礙的存在，部門之間的不協調，監督管理措施的相對落后，農村基層工商所相對薄弱的人力、物力、財力等執法資源而造成執法力量的嚴重不足等，也是造成農村市場無照經營行為泛濫很重要的原因。
按照農村市場無照經營行為的性質，筆者認為可以將無照經營者分為以下幾種類型：
⑴從事生產成本小、不成規模的傳統手工業的無照經營者。如豆腐、釀酒、米粉加工等傳統手工業，在農村具有悠久的歷史習慣，一般以家庭經營為主，具有分散性、流動性和季節性的特點。此類無照經營者有手藝，往往抱有“我不過是吃手藝飯，要我辦什么執照”的想法；有的因經營的規模小，又沒有什么生產經營工具和設施，造成此類經營者逃避管理的僥幸心理很強的特征，他們對待工商部門的執法行動抱住“你來我走，即使被你查到了也罰不了我多少錢”的心態。而因他們的確也沒有什么有價值的生產經營工具，工商部門查處時即使實行強制扣留措施往往收效甚微，因而此類經營者取而不絕。
⑵抱住“試業心理”的無照經營者。這部分初具規模的無照經營者剛開業不久，認為有個試業期是天公地道的，而自已可以等試業期過后才作出是否辦照的決定，所以他們被查處時還振振有詞：“我剛開業不久，還未過試用期限呢。”這顯然是自以為是的習慣性思想作怪。
⑶有證無照的經營者。有的經營者認為許可證可以代替營業執照，他們認為只要各種許可證樣樣齊全，就可以開業，不用到工商部門去辦理營業執照了。如有的從事運輸業的個體經營者認為自己已經辦理了駕駛證、營運證，就可以搞營運，不關工商的事。又比如稅務部門以前憑工商營業執照發放稅務登記證，現要無需營業執照，個人直接申請也可以核發了，于是經營者認為有了稅務登記證就合法了。
⑷法定前置審批手續繁多的行業的無照經營者。就市場準入規則而言，我國實行的“嚴把關”的市場準入資格審核，即是對涉及多個行政管理部門審批的行業，經營者開業之前，務必先要獲得相關部門頒發的各類許可證，最后統一交由工商部門的審核，符合條件的才頒發營業執照。有人曾形象地將經過多個管理環節最終交由一個部門把關的管理方式稱為“捆綁管理”。而對于有的經營者而言，因為相關手續太難辦，有的想辦也辦不了，于是干脆不辦，然后從事無照經營。
⑸打著發展地方經濟旗號的無照經營者。當前，各鄉鎮政府爭相制訂各項優惠政策吸引外來客商來本地投資辦實業，稱之為“筑巢引鳳”，成為當前農村鄉鎮經濟發展的一個亮點，無疑為當地農村經濟注入一股了活力，這些實業也確實繁榮了當地市場，提高了農民的收入水平，增加了地方財政稅收，其積極作用是顯而易見的。工商部門應依照職責大力扶持這些經營者。但無論任何經營者在生產經營前，都應先依法辦理工商營業執照；而曾幾何時“先上車后補票”“放水活魚”的地方政策也被曲解成一種大膽創新的理念，于是有的經營持著自己是當地政府“請”來的企業而以此為借口想逃避工商部門的監督管理，相關方有時也出于一個短期效益的目光出發，往往事先做出一些于法不合的承諾，形成存在于執法行動中的有力行政干預，致使此類無照經營戶難以監督管理。特別是隨著東部產業向內地轉移的過程中，一些污染性大、危險性高的企業被沿海地區禁止生產或提高了準入門檻后只能退出當地市場，當中有些經營者便趁機隨著內地的招商引資熱乘虛而入，借著相關保護措施規避紛繁的行政審批和市場準入資格審查。
⑹禁令行業或特種行業的無照經營者。隨著經濟的發展和我國法治水平的提高，我國對一些不利于持續發展的行業實行了某種程度的禁止進入或對某些特種行業實行了嚴格限制進入，如小軋鋼廠、鑄造廠、造紙廠、小煤窯等污染嚴重的行業，危險品生產或劇毒品的生產銷售行業，或消防要求較高隱患較大的行業等都對一定的經營主體實行禁止進入或必須進行了嚴格的前置審批方可進入，一般規模的經營者難以具備進入條件。但在利益的驅動下，總有一些鋌而走險者，無視國法，和執法部門玩捉迷藏的游戲搞地下經營，或借助一些異化的社會力量做掩護進行無照經營活動。對這些明知故犯的無照經營者，我們一定要嚴厲查處取締，觸犯刑律的還要移交司法機關以犯罪論處。但筆者在實際的工作當中發現，有時當地有些經營群體是沿著傳統習慣方式從事某類行業，這些行業又是當地的傳統工業或手工業，甚至成為當地的支柱產業。而隨著經濟的發展變化至今日，出于環境保護等原因，此類行業原有的經營者不可能依現時的相關法規取得合法前置手續，當然也不能辦理工商營業執照。但是作為地方經濟的支柱和財稅的重要來源，工商部門要查處取締這些牽涉面太大、根深蒂固的無照經營群體明顯是心有余而力不足的。
⑺可以延伸為無照經營性質的違章違法經營者。比如一照多攤、超越核準經營范圍、擅自設立分支機構、掛靠經營等可以定性為無照經營性質的延伸，因為這也是對市場準入制度的一種破壞，當列查處之列。
農村市場無照經營的危害及對治策略
無照經營行為是對市場準入規則的破壞，其危害性是顯而易見的。農村市場的無照經營行為是其中一種，其危害性既和其他無照經營行為有著共性，又有自身特點。歸納起來有以上幾點：
其一，擾亂了正常的國民經濟秩序，損害了公平競爭的環境，削弱了國家對國民經濟宏觀調控的能力。我們知道，在當今社會，市場經濟中存在著兩種調節力量，一種是“看不見的手”， 指是市場價值規律的自然作用；一種是“看得見的手”，指的是國家行政力量的有效干預，這兩種手段都是必要的。工商行政管理職能是國家對國民經濟監控的重要手段之一，如其中的工商登記職能，不但是對市場準入關的把守，而且為國家的決策機關提供各項經濟指標，有的甚至成為國民經濟的晴雨表，是國家制訂政策措施的重要依據。一方面，無照經營者逃避了工商登記，處于隱性經營狀態，導致統計信息失真，影響政府宏觀決策；大量因無照經營未被核準而進入市場的資金的存在，可能影響國家投資規劃和導致宏觀投資規模失控，影響產業比例關系。另一方面，無照經營者以其低廉的市場準入成本，進入市場和其他守法經營者竟爭，對其他經營者是不公平的，屬于“劣幣驅逐良幣”的反常情況，這種狀況必然破壞了市場經濟條件下各類資源配置的良性循環。當破壞此規則者未經任何審批而以低成本從事可能讓其他經營者經過艱難的前置審批手續才獲得的準入資格的行業時，在此類行業的市場經營秩序和竟爭秩序是不規則和不公平的，并起不良示范作用；而作為規范進入市場游戲規則的法律法規的嚴肅性和權威性將大大降低， 從而對整個社會的法治進程是了消極的影響。若無照經營泛濫時，整個法律社會由此付出了長遠利益被損害的代價。這種代價不用說遠遠大于任何單位或部門為無照經營行為辯護或蔽護、開脫所持借口依據的部門或地方甚至集體的利益。
其次，偷漏國家稅費，侵犯國家利益，沖擊市場物價水平，擾亂市場秩序。無照經營者既然避開了市場準入資格的審查，便也偷漏了國家的稅費，造成國家財政資源的流失，影響國家對農村基礎建設的投入；而其相對低下的成本投入導致產成品的價格低廉，對整個市場的物價水平形成沖擊并可能成為經濟動蕩的導因之一。而因相關部門無法對無照經營行為的監督管理到位，無照經營現象也可能成為農村市場上欺行霸市、亂擺亂賣、短斤少兩等違章違法現象的淵藪。
再次，欺詐消費者，侵害人民群眾，影響地方生態環境。既然國家的行政機關無法對其實行有效的監督和管理，于是無照經營往往又和從事淘汰產業、制售偽劣假冒產品行為連在一起，這更是對人民群眾生命健康安全權的侵犯和對市場秩序及社會誠信體系的破壞。甚至，一些不法分子未經核準登記建立經濟實體或以虛有的經濟實體作幌子，利用農民法律意識差和警惕性低的弱點，在農村鄉鎮從事詐騙活動，這種經濟實體由于未經核準登記，因而未能很好地承擔相應的民事責任，從而逃避了法律上的經濟制裁。
既然無照經營現象是社會的毒瘤，那么我們必須采取有力的策略來對治它。但是筆者認為，既然農村市場的無照經營的產生和存在是一個有著深厚歷史根源和復雜社會背景的因素作用的過程，并且在市場經濟發展不成熟的階段在著“野火燒不盡，春風吹又生”的頑強生命力，因此奢想在現階段杜絕和根除它是不可能的，我們應做的是在當地黨委政府的領導下，通過社會相關部門的協調配合和共同努力，采取有效措施對治它，對具體的無照經營行為進行查處和取締，讓農村市場的無照經營的量維持在一個最低水平，讓它的危害性處于一個最小的度，不影響農村市場的正常的經營秩序和農村經濟的健康發展，這是我們對治農村無照經營的基本策略目標。
自從《查處取締無照經營辦法》出臺后，整治無照經營工作有了一個專門的法規，作為主要執法主體的工商行政管理機關也有了施治的重要武器，這是對治無照經營的法律基礎；但不能認為有了《辦法》便有了尚方寶劍，認為無照經營現象會隨著此辦法的實施而消聲匿跡。因為任何一類違法行為不可能依靠一個法規的出臺就可以根治，況且該《辦法》在加強查處無照經營的可操作性的同時也給了工商部門更重的責任和更嚴格的要求，且和該《辦法》的更適宜基層工商部門執法操作的配套規章有待出臺；所以我們仍然應將整治農村市場的無照經營工作作為一個系統的社會工程來抓。筆者想從以下幾個方面和大家進行商榷，研究對治農村市場無照經營的策略。
1）從改革我們的行政審批體制入手遏制無照經營產生的主因作用。一般行業的嚴格的前置手續審批使經營者望而卻步，從而退而從事無照經營行為，所以在行政許可制度上可以考慮變“捆綁管理”為“分兵把守”，即將繁多的許可審批手續從關口前移至關口后。這是因為工商部門雖然是綜合執法部門，但不具備各個職能管理必需的各項專業知識，因此將諸多的前置審批最后交由工商部門一家審批是有點勉為其難的，這樣的“把關”有些名不符實。況且，既然有有工商部門審批把關，那么前置審批部門可能由此而產生依賴性和惰性，減少了自身部門的主動性和積極性，不利于立法的初衷。隨著我國加入WTO和世界經濟全球化時代的到來，市場經濟發達國家“寬入嚴出”對市場出入規則是否值得我們借鑒呢？這個問題值得商榷。而在現有的法律法規條件下，對涉及多頭審批的行業，我們可以推行“工商受理，抄告相關，互聯審批，限時辦結”的審批制度改革試點，這樣可以從源頭減少規避性無照經營行為。
2）對于一些小規模、季節性、臨時性的個體經營者而言，工商部門要求其辦理一個有效期為四年的個體工商戶營業執照往往成為他們抵制的普遍理由，對這些小打小鬧的欠規模經營者，我們可以在不違反法律法規的原則下，盡量簡化登記審核手續，進行臨時經營資格審核，當然這肯定要和日常的嚴格管理相配合。但對于經濟落后的廣大農村而言，簡化行政審批和節約行政管理成本意義并非單純是為了提高了機關工作效能，還是切實減輕農民負擔和發展農村經濟的大事。
3)對于積極到農村鄉鎮辦實業的外來客商，于國于民于地方是一件大好事。但為什么要把免辦或遲辦應依法辦理的工商營業執照當作一項優惠的政策來吸引外來客呢？這顯然和依法行政和以法治國的大形勢不符。而連合法的基本手續都想方設法減免的客商值得引進嗎？對方是否有其他非法目的？工商部門依照部門職責，對一些危害到人民生命財產安全的無照經營者應克服一切阻力嚴懲不貸。從大局出發，基層工商部門應多向當地常委政府請示匯報，和兄弟部門積極溝通，使我們的執法免受行政干預因素影響。同時要加大對《無照經營查處取締辦法》的宣傳力度，以增加查處無照經營行為的社會認同感。
4）在機構改革后，基層工商所的執法資源（包括人、物、財）的短缺和監管措施的滯后，影響了執法權力的行使和職責的履行。各地推行的中心所聯勤制在一定的程度上減輕了這個壓力，但從長遠來看只有建立有效并運轉科學的基層工商執法力量單元，才能保證基層工商所的依法行政，否則影響機構改革目標的實現。在現有條件下，我們應切實履行職能，充分發揮基層工商所在查處農村市場的無照經營中的主力軍作用，強化日常監督管理，全面推行市場巡查制，加強“經濟戶口”動態管理，及時查轄區內的無照經營行為，把日常管理和專項整治結合起來，力求建立遏制無照經營的長效監管機制。
5）農村無照經營的對治是一頂復雜的系統工程，不是單家執法部門的事。因此，當地黨委政府要重視，相關職能部門應密切配合，方可奏效，應爭取將無照經營的查處取締工作列入當地政府的議事日程。
總之，農村的無照經營現象是農村經濟落后和市場秩序非規則性的一種表現，作為查處無照經營行為的主要責任部門，工商部門應以“三個代表”重要思想為指導，在執法實踐中，勤于摸索，勇于實踐，不斷總結，以求逐漸切除這種阻礙市場正常秩序的形成和農村社會經濟體系的健康發展的毒瘤。(鄒清奇)
