[ 蔡仕強 ]——(2006-11-7) / 已閱13264次
當前法律監督工作弱化的原因及其建議
蔡仕強
法律監督是中國特色的檢察制度最本質、最主要的特征，我國憲法第129第規定，檢察機關是國家的法律監督機關，明確了檢察機關運用法律監督職能保障和維護憲法與法律的統一、正確實施的職權和任務。但是，由于諸多因素的原因，法律監督常被忽視，監督工作難于開展，檢察機關在行使法律監督權的過程中遇到了不少問題。本文就法律監督的涵義和檢察機關開展法律監督過程中存在的問題及對策談點膚淺的看法。
一、檢察機關法律監督的涵義
檢察機關的法律監督，是國家賦予檢察機關監督法律的執行和遵守情況，維護法律統一正確實施的一種權力。它包含：一、檢察機關的法律監督權，由國家最高權力機關賦予，體現了檢察機關法律監督的國家權威性；二、履行法律監督的主體是檢察機關，體現了檢察機關法律監督的專門性；三、檢察機關的法律監督是依法監督，檢察機關履行法律監督具有法律約束力；四、檢察機關法律監督的內容，是國家法律的執行和遵守情況；五、檢察機關法律監督的目的，是為維護國家法律統一正確的實施，保障全社會實現公平和正義。當前，社會上有一種弱化甚至否定檢察機關憲法地位和司法屬性的傾向，持此觀點者看不到我國人民代表大會制度與西方三權分立制度的本質區別，這一觀點在理論上是站不住腳的，在實踐上也是脫離實際的。1982年憲法第一次明文規定了檢察機關是國家法律監督機關，提高和強化了檢察機關國家法律監督地位。強化法律監督，維護公平正義是檢察工作的主題，是檢察機關為全面建設小康社會提供法治保障的立足點和切入點。目前，檢察機關的法律監督表現在：刑事立案監督、刑事偵查監督、刑事審判監督、刑罰執行監督、監管活動監督、民事審判活動監督和行政訴訟監督。然而，以法律監督的現狀來詮釋法律監督應有的涵義是遠遠不夠的，因此，不僅要從內涵而且還要從法律監督的外延應包涵的法律部類即宏觀上認識法律監督，才能完整地理解法律監督應有的涵義。檢察機關的法律監督是完整意義上的法律監督，即檢察機關的法律監督貫穿于整個法律體系的運行，對國家制定的所有法律的統一正確實施，實行全方位法律監督。
二、當前法律監督工作弱化的原因
1、相關法律制度不完善，制約了檢察機關法律監督職能的發揮。現行憲法和法律籠統規定人民檢察院有權對公安、法院實行偵查、審判、執行等程序方面的監督，但對監督的具體內容、范圍、方式、程序及法律效力等都沒有明文規定。1983年的《人民檢察院組織法》在現行職權中也僅保留刑事司法監督權及偵查、公訴為核心的公訴權能，規定的檢察機關的法律監督的權能不完整，沒有賦予檢察機關對地方立法、行政立法、司法解釋的法律監督權，既不存在護憲職權，也不存在維護國家法律統一、正確實施的職責和權力，國家法律監督機關有名無實。另外，部分法律監督權的行使缺乏規范和必要的保障手段。如檢察機關在對刑事訴訟、尤其是對民事、行政訴訟進行法律監督的過程中，由于沒有相應的檢察處分權、制裁權作保證，法律監督易流于形式，監督機關總是力不從心、受制于人、效果不佳。比如，檢察機關在辦理民事行政申訴案件時，審閱法院的法律文書和訴訟案卷，進行一些必要的調查取證，本應是必不可少的環節。但《民事訴訟法》和《行政訴訟法》均未規定檢察院具有調閱案卷權、調查取證權以及使用相應的民事強制措施權。在實踐中，法院只同意有選擇地復印案卷而不能調閱案卷，對檢察機關辦案是一個嚴重的制約，往往導致案件可能久拖不決，甚至是辦不下去。
2、監督方式手段單一。目前，檢察機關法律監督的方式手段主要有兩種：一是訴訟活動，在訴訟中，檢察機關通過各職能部門的訴訟活動來實現監督的目的；二是糾正違法，通過發出檢察建議或糾正違法通知書來糾正公安、法院及其他執法機關的違法行為。僅憑這兩種監督方式和手段實在難于在復雜的監督環境下發揮作用，且這僅有的兩種方法還缺乏必要的權威和效力。如立案監督中，檢察機關發出通知立案書后，公安機關如果仍不立案，既不提出異議，也不執行，檢察機關往往束手無策，無可奈何。監督措施大多只能停留在提檢察建議等層次上，方式簡單，手段不足，使監督工作處于被動局面，大多數的法律監督往往是事后監督，監督滯后，效率不高。如對公安機關的偵查監督，由于偵查活動在先，且一般偵查活動是在沒有檢察人員參與的情況下進行，因而只能在偵查終結后，通過審查案卷進行，時過境遷，很多證據由于時間關系收集不到或已經變化，監督作用不能有效發揮。
3、監督意識不夠強，監督流于形式。長期以來，檢察機關一直比較強調偵查工作和審查批捕、審查起訴工作，在思想觀念上、工作部署上、工作總結時和對外宣傳中，過去側重于"嚴打"和反貪工作，重視檢察機關依法追究犯罪的一面，忽視了檢察機關強化法律監督，維護司法公正的一面，從而淡化了檢察機關法律監督職能。由于檢察干警在思想上沒有把法律監督當成檢察機關的立身之本來看待，存在重偵查，輕監督，重配合，輕制約的觀念，監督的意識不夠強，造成開展監督的主動性不高，監督難于深入到被監督的對象或監督的過程中，流于形式，使監督工作未成為檢察工作的重中之重。
4、經費短缺，制約監督全面深入發展。現行人民檢察院組織法第十條明確規定我國檢察機關上下級的關系為領導關系。而實際上，地方各級檢察院接受的是上級檢察機關和當地黨委的雙重領導，他們對地方行政機關存在著機構、人員和經費等依附關系，這樣就使得設在地方的國家檢察機關，實際上成為“地方的檢察機關”，處于當地政府下屬的一個執法部門的地位。由于各地經濟發展不平衡，一些落后地區的檢察機關連工資得不到保障，辦案費用更是讓院領導頭痛，隨著檢察業務逐年增加，經費投入比值沒有相應提高或者增強不多，經費缺口越來越大，領導忙著跑關系，爭取支持，正常業務無暇顧及，法律監督心有余而力不足，一些投入大的監督工作更是無法開展，法律監督紙上談兵，成為一句空話。另外，檢察干部政治、福利待遇偏低，一方面影響著現任檢察人員的穩定和工作積極性，造成優秀檢察人員外流，這種現象在落后的邊、遠山區檢察院尤為嚴重。另一方面又影響著社會公共對檢察工作的向往程度，難以大量吸引高素質的優秀人才進入檢察隊伍，造成檢察隊伍的低層次循環，檢察機關人員素質不高，制約監督全面深入發展。
三、完善檢察機關法律監督工作的幾點建議
法律監督是立法、執法、學法之間協調發展的重要環節，隨著社會的發展，對法律監督的力度及效率要求越來越高，法律監督的強化與完善勢在必行。
1、法律監督工作必需緊密依靠黨的領導。我國的法律監督制度的建立，是在黨的領導下進行的。法律監督的鞏固、完善和發展更離不開黨的領導。當前，舉國上下正在學習貫徹黨的十六屆四中全會精神，努力實踐"三個代表"重要思想，為實現十六大提出的宏偉目標和各項任務團結奮斗。這就要求檢察機關要更好地把堅持黨的領導和依法治國有機地統一起來，進一步強化法律監督，維護公平正義。檢察機關要牢固樹立黨的觀念，開展法律監督的重點要和黨在一定時期的重大工作部署相符合，服務和服從于黨的中心工作。把執行法律與執行黨的政策有機統一起來，保證黨的路線、方針、政策貫徹到檢察工作中去。工作中，檢察機關的重大部署、重要決策和重要事項都要及時向當地黨委請示匯報。要積極尋求當地黨委政府的理解和支持，幫助排除檢察機關行使法律監督權過程中遇到的干擾和阻力，同時爭取地方財政支持，想方設法保障檢察機關的辦案經費，提高檢察干警的政治、福利待遇等，解決實際困難和問題，使檢察干警無后顧之憂，放心大膽的行使法律監督權。檢察機關要增強責任感和使命感，樹立監督意識，以公正執法為核心，強化法律監督，立檢為公，執法為民，重監督，重制約，進一步強化法律監督，遏制司法腐敗，維護司法公正，切實保護公民的合法權益不受侵犯。
2、應完善監督立法。多年來，法律監督工作在整個國家管理工作中沒有被引起足夠的重視，沒有發揮出應有的作用，與我國有關法律監督的立法過于分散、沒有形成一套系統完整的法律監督體系有很大關系。因此，立法機關應盡快研究制定一部符合中國國情的《法律監督法》或由權威部門對檢察機關的法律監督權作一個具體、細化的規定。從法律監督的主體、內容、途徑、手段、程序等方面加以詳細規定，使檢察機關的法律監督權以立法的形式得以確認和完善。 同時，要修改完善《人民檢察院組織法》和三大基本訴訟法。上述幾大法律對法律監督的內容規定明顯滯后于我國的司法實際。所以，應盡快修訂有關內容，擴大檢察機關的監督范圍，明確規定檢察機關對民事、行政訴訟進行監督的職權以及監督的具體程序、監督主體與監督主體的權利義務關系，增強監督的保障措施，賦予檢察機關對不接受監督造成后果的人和事處置權，維護法律監督的嚴肅性和權威性，使檢察機關的法律監督真正成為剛性監督。
3、加快檢察改革步伐，保證獨立行使檢察權。一是在省級以下的檢察機關實行垂直領導體制。即在省委領導、省人大監督和省政府支持下，由省檢察院負責對全省檢察機關的人、財、物和各項檢察工作直接實行領導和管理的體制。筆者認為，如果檢察機關能夠采取這一體制，將可以擺脫對地方財政、人事方面的依賴，減少地方保護主義的影響和制約，獨立行使檢察權，更好地履行法律監督職責。二是在檢察機關內部實行人事分類管理體制。對檢察人員實行分類管理，在逐步降低檢察官比例的同時，按照《檢察官法》的要求不斷充實檢察官隊伍，這樣既能保持隊伍穩定，滿足檢察業務需要，又能在較短時間內改善檢察官隊伍整體職業素質結構，是雙贏選擇，而檢察官隊伍整體職業素質提高后產生的必然結果就是：建立起更加符合司法規律的突出檢察官獨立性的檢察官管理模式。
4、加強學習，培養高素質的檢察隊伍。隨著我國加入WTO和進入全面建設小康社會，法律監督對我們提出了更高的要求。"打鐵還須自身硬"，檢察機關要勝任新時期法律監督的職責，在推進依法治國進程中發揮職能作用，就必須堅持以人為本，培養一支高素質的專業化的檢察隊伍，真正做到敢于監督、善于監督。一方面要建立科學的人事管理機制，嚴把進人關，通過嚴格考核、選拔、淘汰制度，實現檢察隊伍的專業化，推動檢察隊伍整體素質的提高，使檢察隊伍擁有大批業務精通、作風過硬、秉公執法的專家型的人才。二是切實轉變機關工作作風。抓好檢察隊伍的組織、紀律、工作作風和生活作風整頓，有效地加強檢察機關的業務、隊伍、制度和基礎設施建設，使檢察隊伍與時俱進，朝氣蓬勃，以飽滿的熱情勝任繁重的法律監督任務。
