[ 何寧湘 ]——(2006-11-12) / 已閱23737次
申請人事爭議仲裁的時效問題
何寧湘
“人事爭議處理的時效”，包括人事爭議的申請調解與處理的期限、申請人事爭議仲裁的期限與不服仲裁裁決向有管轄權的人民法院提起訴訟的期限。這里所討論的“申請人事爭議仲裁時效”即為目前尚由規范性文件規定的事業單位人事爭議當事人向人事爭議仲裁委員會申請仲裁的期間，或稱申請人事爭議仲裁的期限(本文內同)。
不論從何角度上講，時效都是一種必須由國家法律規定而設立的法律制度。說到申請人事爭議仲裁期限，從目前人們對時效法律制度的認識和理解，已無法繞開訴訟時效（準確講是民事訴訟時效）不談。另一層面上，由于我國目前在程序與機制（或稱運行模式）上，人事爭議仲裁與勞動爭議仲裁適用了先前置仲裁方可訴訟、且申請仲裁期限與提起訴訟期限長度一樣的模式。因此，自然要先來觀察申請勞動爭議仲裁期限的狀況，弄清或者說了解了申請勞動爭議仲裁期限的模式、法律特征與實際操作等主要方面的問題，關于申請人事爭議仲裁的期限也就基本清楚了。
一、申請勞動爭議仲裁的期限與訴訟時效的比較
訴訟時效是指權利人在法定期間內不行使權利即喪失請求人民法院依法保護其民事權利的法律制度。《民法通則》第七章第135條至第141條對訴訟時效的基本規定是： 當事人自知道或應當知道其權利被侵害之日起，向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為二年； 符合本法第136條規定情形的，訴訟時效期間為一年；在訴訟時效期間的最后6個月，因不可抗力或者其他障礙不能行使請求權的，訴訟時效中止。從中止時效的原因消除之日起，訴訟時效期間繼續計算。訴訟時效因提起訴訟、當事人一方提出要求或者同意履行義務而中斷，從中斷時起，訴訟時效期間重新計算。但從權利被侵害之日起超過20年的，人民法院不予保護。法律另有規定的從其規定。
訴訟時效的法律特征表現為：1、具有嚴格的法律強制性；2、屬于民事法律事實中的事件，不以人們意志為轉移；3、產生的法律后果是消滅了權利人的勝訴權。
《民法通則》第135條規定的普通訴訟時效，又稱一般訴訟時效是實體法律規定(而不要理解為程序法律規定)，它的期間為2年，所產生的法律后果是消滅了權利人的勝訴權。訴訟時效適用于廣泛的民商事糾紛的訴訟案件，是民商事審判活動中必須考慮、審查的。根據當事人是否在此期間主張其民事權利的事實，來考察該當事人的民事權利是否在法律保護的時間范圍。如果當事人主張其民事權利時已超過了法定的訴訟時效期間，則法律不再保護訴訟當事人的權利(目前實務界多數人認為，民事訴訟時效主要是針對請求權)，此時當事人喪失勝訴權，并非喪失訴權。
準確講，目前我國除《民法通則》規定的民事訴訟時效的法律規定，以及1990年10月1日起施行的《行政訴訟法》和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》相關條款規定的適用于行政訴訟的訴訟時效外，并沒有直接以法律規定可供普遍適用或參照適用的時效法律制度。
申請勞動爭議仲裁的期限，是根據勞動法律規范所規定的、勞動合同當事人認為其權利受到損害后，向勞動爭議仲裁機構提出仲裁申請的法定期間，若在法定期間內不行使權利（即不提出仲裁申請）即喪失請求勞動爭議仲裁機構依法保護其權利的申請權、同時還存在承擔相應的法律后果的可能。在《中華人民共和國勞動法》生效前，國務院發布的《中華人民共和國企業勞動爭議處理條例》第23條規定，當事人知道或者應當知道其權利被侵害之日起6個月內，以書面形式向仲裁委員會申請仲裁。當事人因不可抗力或者有其他正當理由超過前款規定的申請仲裁時效的，仲裁委員會應當受理。在《勞動法》生效前，申請仲裁的時效是自當事人知道或者應當知道其權利被侵害之日起的6個月以內。《勞動法》第82條規定，當事人自知道或應當知道其權利被侵害之日起，提出仲裁要求的一方應當自勞動爭議發生之日起60日內向勞動爭議仲裁委員會提出書面申請。 可見，對于《勞動法》生效后申請仲裁的時限，已以法律的形式規定為60日。
申請勞動仲裁時限的適用范圍是勞動法律關系，適用對象是勞動法律關系的當事人。勞動關系中的當事人均享有同等的、在法定程序期間內請求仲裁的申請權，即申請仲裁權[3]。超過此期間，仲裁機構則不再受理即勞動爭議仲裁當事人喪失仲裁申請權，從而失去仲裁救濟途徑，自然也就失去了法律保護的基礎。由于我國實行了勞動爭議仲裁是提起勞動爭議訴訟的前置程序，導致申請勞動爭議仲裁時限與訴訟時效的法律后果具有承接性(著者注：俗稱人事爭議仲裁與司法“接軌”就是指的這個階段的銜接)，申請勞動仲裁的期間是實現勞動爭議當事人啟動仲裁救濟途徑繼而啟動全部法律救濟途徑的唯一(也第一個)法律程序期間，申請當事人在這唯一的法定期間內不申請仲裁，首先喪失依法請求仲裁保護的途徑與權利，繼而喪失依法請求審判機關司法保護其權利的訴權，最高人民法院法釋(2001)4號《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第3條規定“對確已超過仲裁申請期限，又無不可抗力或者其他正當理由的，依法駁回其訴訟請求。”表明實質上當事人喪失的是訴權。
對兩者的觀察與比較，我們可以清楚看到：
(一)、訴訟時效制度具有其自有的科學性。表現為，訴訟時效制度是個完整的實體體系，以民事訴訟時效為例，1、期間較長，最短的為1年；2、法律預設有各種長度不同的期間，如國際貨物買賣的時效期間為4年、最長的時效為20年等；3、法律預設有不同類型的時效；4、法律預設有中止、中斷制度等等，這些法律規定構成了一個完整的訴訟時效法律體系。而我們觀察勞動爭議仲裁時效與人事爭議仲裁時效只有提起申請期間為60天，提起訴訟期間為15天，兩項加起來期間長度也只有75天，再無法律規定的這類期間。基于兩者均不反映實體特征，這兩種仲裁時效期間均不涉及當事人的實體權利，因此它是一種程序期間，而非如同訴訟時效一樣反映實體特征的時效。
(二)、訴訟時效的適用范圍。訴訟時效的適用范圍具體應包括以下內容：1、合同債權的財產請求權；2、侵犯人身權利而給受害人帶來的財產損失的請求權；3、侵犯財產權利之債的請求權。不應列入訴訟時效的適用范圍的內容為：（1）婚姻家庭關系中與人身關系密切相關的請求權；（2）相鄰權；（3）形成權；（4）人身權；（5）財產所有權。
(三)、勞動爭議處理程序過程不是一個完整的司法程序。1、勞動爭議仲裁本身屬于行政性仲裁；2、前述(二)中的兩類權利內容均屬于訴訟中當事人民事權利范疇。而勞動爭議糾紛中，一般不包括這些權利，也就是說，即使勞動合同中約定了諸如工資報酬等財產性權利，勞動者與用人單位簽訂的勞動合同也并不屬于我國民法或合同法調整的范圍，因而在勞動爭議仲裁或勞動爭議訴訟中，不能適用《民法通則》關于訴訟時效的法律規定。3、觀察其勞動爭議處理的“一裁兩審制”全過程，也不存在提起一審民事訴訟的普通訴訟時效，勞動法律法規也沒有作出類似的規定。勞動爭議仲裁申請人喪失仲裁申請權的同時，也就包含著喪失了訴權，而根本不存在勝訴權的問題。
二、時效的中止、中斷
我國《民法通則》明確規定了訴訟時效的中止、中斷與延長，這點已沒有在這里作過多討論的必要。
那么申請勞動爭議仲裁的期限是否存在中止、中斷與延長的情形，或者說能否將在具體案件中的某些事件認定為申請勞動爭議仲裁期限的中止、中斷與延長呢？
申請勞動爭議仲裁期限是指勞動者或用人單位的權利遭到對方侵犯后，或者在履行勞動合同約定過程中發生了爭議，在法定期間內不行使權利即喪失仲裁機構予以保護的權利。也就是說，一旦錯過仲裁時效，仲裁申請人的申請權就被消滅，同時請求仲裁委員會保護的權利也隨之喪失。故仲裁時效問題無論是對爭議當事人還是勞動爭議仲裁委員會都是非常重要的，當事人必須在法定期間內提出申請，勞動爭議仲裁委員會也必須對是否超過申請時效作嚴格的審查。勞動法律法規之所以作出這樣的規定，目的之一是為了穩定勞動關系。因為勞動爭議發生在勞動者和用人單位之間，爭議如果得不到及時解決，雙方對立的情緒就得不到緩解，勢必影響正常的生產經營秩序和勞動者合法權益的實現。同時規定仲裁時限，也便于及時查清事實真相，避免由于時間太長而難以收集到證據，造成人力、物力的浪費。這點正是我們觀察到，我國法律沒有作出申請勞動爭議仲裁期限與“訴訟時效”具有一樣的法律性質的規定的原因所在。況且，沒有將“訴訟時效”的全部法律規定裝入這短短的60天仲裁申請期間內的絕對理由與必要性。
中止。中止。申請勞動爭議仲裁的時效是60日，申請時效的中止也就只能在這60日內中止。目前法律尚沒有規定中止與具體的中止期間，只是原行政法規《企業勞動爭議處理條例》和勞動部的行政解釋所規定的，該《條例》雖未明文廢止，但在《勞動法》施行后其應當已失效。在形成申請勞動仲裁期間的中止原因中，除存在因不可抗力或者其他障礙不能行使請求權的時效中止外，勞動部《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》第89條規定，勞動爭議當事人向企業勞動爭議調解委員會申請調解的，從當事人提出申請之日起，仲裁申訴時效中止，企業勞動爭議調解委員應當在30日內結束調解，即中止期間最多不得超過30日。結束調解之日起，當事人的申訴時效繼續計算。調解超過30日的，申訴時效從30日之后的第一天繼續計算。也就是說，因企業勞動爭議調解委員會調解所產生的中止期間最多為30日；此種情況下申請勞動仲裁的時效期間長度，由規定的60天“延長”為90天。
中斷。中斷。時效制度是一項法律制度，必須依據法律無明文規定則不能推定其存在的這一法定原則。訴訟時效是民事審判活動所適用的時效期間，訴訟時效中斷的適用條件包括：必須有法定的中斷事由。根據我國《民法通則》的規定，訴訟時效中斷的法定事由主要包括三類：1、起訴，即權利人依訴訟程序主張權利，請求人民法院強制義務人履行義務；2、請求，即權利人直接向義務人作出請求履行義務的意思表示；3、認諾，即義務人在訴訟時效進行中直接向權利人作出同意履行義務的意思表示。縱觀我國目前的勞動法律法規，尚無關于申請勞動爭議仲裁時效中斷的規定，即目前尚無申請勞動仲裁期限中斷的法律制度，勞動爭議仲裁時效實屬帶有勞動行政性質的法律規范所適用的時效期間。因此，基于目前現行法律規定，申請勞動爭議仲裁期限不等于訴訟時效，絕不能拿訴訟時效中斷的規定套用于申請勞動爭議仲裁(包括人事爭議仲裁)的時效問題，如果在個案中存在“仲裁時效中斷”的情形，也應當屬于“仲裁期限中斷[4]”性質，或者說使用“仲裁期限中斷”或“仲裁申請期間中斷”這類用語與概念，方能準確反映當前人事爭議(包括勞動爭議)仲裁時效的本質與實際。
現行人事爭議仲裁適用的是與勞動爭議仲裁完全一樣的程序規定，況且人事爭議仲裁程序制度并無類似《勞動法》、“訴訟法”那樣的法律規定。只有最高人民法院關于審理人事爭議訴訟案件的司法解釋以及人民法院在審理人事爭議案件如何適用程序法的司法文件，人民法院在案件審理時應當適用《勞動法》，至少是可參照《勞動法》適用。而《勞動法》并未規定仲裁時效與訴訟時效法理同一，更未規定仲裁時限“中斷”，故人事爭議仲裁的申請仲裁時效中亦無“中斷”，至少沒有法律依據。有人事爭議仲裁委工作人員認為60天的申請仲裁期間與訴訟時效具有一樣的法律性質與時效效力，進而認為人事爭議仲裁期限存在著“中斷”，并時時口稱“目前法院都這樣認為的”。客氣地說，這種沒有法律規定的霸道獨斷怕是站不住腳。
當然，我國現行勞動爭議(人事爭議)仲裁制度，存在著申請期間較短，沒有留給勞動者足夠的在失去申請期間后的救濟途徑與空間等諸多問題。但基于前述諸多原因與考慮，立法者以設立前置程序，增加當事人救濟途徑、快捷實現救濟為代價而完全淹沒了當事人向人民法院起訴原本應有的“2年訴訟時效”。雖然這樣的立法目的其優劣無法比較與評估，但這種解決勞動(人事)爭議的體制必竟是法律規定，除非有新的法律規定不能改變。更不能因此就以“中斷”等方式來給予某方當事人“救濟”，這樣作既于法無據，且對另一方當事人也極為不公平。
三、人事爭議仲裁的時效
說到“人事爭議處理的時效”，主要有兩個層面：一是，申請時限，即法律規范規定的申請人申請人事爭議仲裁的期間。二是，經過仲裁后向人民法院提起訴訟的期間。當然還存在著調解時效，調解時效的規定也會對仲裁時效形成影響，但由于人事爭議調解處理非法定程序，純系政策范疇及文件規定，或許目前尚不屬研究的主要內容。
從人事爭議仲裁最終可能了進入依照民事訴訟法為程序法的民事訴訟去觀察，申請人事爭議仲裁期限既不符合《仲裁法》也不符合《民法通則》，它處于是法定的、特殊的時效、特殊的期間的特殊狀態。在民法領域內，時效分為取得時效(又稱占有時效)與消滅時效(又稱訴訟時效)兩種，顯然申請爭議仲裁期限不屬于二者中的任何一種。它是指依法可以提出申請仲裁的事實狀態發生后，申請人向提出能啟動仲裁程序，請求仲裁機構保護其權利的法定程序期間，即申請仲裁時效期間。申請人在其人事權利受到侵害時，有權請求仲裁機構予以保護，仲裁機構應當依法滿足權利人申請仲裁的請求，并給予法律保護即受理并起動仲裁程序進行仲裁。但是，仲裁機構保護人事爭議仲裁當事人的權利是有條件的，申請人只有在法定期間請求仲裁與保護，仲裁機構才予以保護，若申請人超過此法定期間，才向仲裁機構申請仲裁，仲裁機構就不予受理。
目前對于事業單位人事爭議仲裁尚無具體法律出臺。2005年4月27日公布并于2006年1月1日施行，我國有了第一部人事基本法律--《公務員法》。該法是我國第一次以法律形式規定的國家機關與公務員之間的人事爭議仲裁法律制度，“聘任制公務員與所在機關之間因履行聘任合同發生爭議的，可以自爭議發生之日起六十日內向人事爭議仲裁委員會申請仲裁”，即《公務員法》規定了公務員、國家機關提起人事爭議仲裁的仲裁時效為60天。這里所稱的時效，實際是能夠啟動（提起）國家機關人事爭議仲裁程序的期間。值得注意的是：(1)、該法規定的申請國家機關人事爭議仲裁的時效起算點為“自爭議發生之日起六十日內”與《勞動法》第82條規定的“當事人自知道或應當知道其權利被侵害之日起”有著實質區別，勞動法的規定顯然借鑒了《民法通則》條文表述。民商事訴訟是基于民事侵權的事實存在，而勞動爭議、人事爭議未必均源于侵權事實，因此“爭議發生之日”的規定更來得科學，較符合人事爭議處理的特點；(2)、基于《公務員法》系國家基本法律，以及僅限于“聘任制公務員”特殊主體，故該法這項規定并不適用目前實行的事業單位人事爭議處理。
雖然如此，《公務員法》規定的國家機關人事爭議仲裁及訴訟制度架構與現行的勞動爭議仲裁、人事爭議仲裁與訴訟制度模式則是幾乎完全一樣的。即：1、又裁又訴，仲裁為訴訟前置程序；2、申請仲裁的時效期間為60天；3、對仲裁裁決不服的，須在15日內向人民法院提起訴訟。
四、人事爭議仲裁時效問題的具體處理
要研究人事爭議仲裁時效中的具體問題，有必要回顧我國人事爭議仲裁所經歷的主要階段：
1、初始階段：
人事部于1997年8月8日發布《人事爭議處理暫行規定》（人發[1997]71號），這是人事爭議進入正式進入行政仲裁的初始階段。但是，由于《暫行規定》第十一條明確規定“省（自治區、直轄市）、副省級市、地（市）、縣（市、區）仲裁委員會的管轄范圍，由省（自治區、直轄市）確定”，這樣導致在各地各級政府正式發文確定人事爭議受案范圍之前，人事爭議的受案范圍未得到明確，故就無法受理案件，因此，在此階段內，實質上沒有開展具體的仲裁工作。
2、開始受理階段：
依照《人事爭議處理暫行規定》第11條規定，各地出臺受案范圍規范性文件，如2001年4月16日四川省人民政府第57次常務會議通過，以第150號政府令發布《四川省人事爭議處理辦法》規定了本省行政區域內人事爭議的受案范圍，自始人事爭議仲裁工作實際開始。由于系純行政處理爭議方式，故實際仍未真正開展起爭議處理。
3、與司法審判接軌階段：
2003年9月5日，最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定生效施行，自始全國范圍內的事業單位人事爭議仲裁的處理進入與司法審判接軌的仲裁加訴訟時期，仲裁此時方被認為具有“準司法”性質。人事爭議司法解釋的出臺是人事爭議處理步入具有完整法律意義時期的標志，此時雖然法院受理、審理人事爭議案件有了司法解釋做為依據，但而人事部門卻未有任何作為，原有的政策規定或規范性文件并未做任何調整或修改，因此除仍遺留了：(1)、沒有法律規定；(2)、僅限適用于國家事業單位的人事爭議外，還帶來了(3)、在形式上接軌實質上有較大差異等主要缺陷。
4、進入國家人事爭議仲裁制度階段：
2005年4月27日公布并于2006年1月1日施行的《公務員法》，它標志著人事爭議正式進入了國家人事爭議仲裁法律制度。問題在于：(1)、適用于國家機關與公務員之間的人事爭議，與目前運行的事業單位人事爭議是什么關系沒有交待；(2)、國務院、人事部、最高人民法院沒有對此出臺具體辦法，故在此前國家機關人事爭議仲裁與訴訟均無法開展；(3)、國家機關人事爭議仲裁仍實行仲裁前置、又裁又仲的程序模式，其程序法仍沒有下文，只是有報道稱《勞動人事爭議仲裁法》納入全國人大立法計劃。
人事爭議仲裁時效問題的具體處理。
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