[ 何寧湘 ]——(2006-11-12) / 已閱15210次
人事爭議仲裁與司法審判的關系
何寧湘
一、人事爭議仲裁的性質
人事爭議仲裁，是依據國家法律或者國家人事部規范性文件規定設立在各級人事行政機關內的人事爭議仲裁委員會，對人事爭議仲裁當事人提出的仲裁申請，依照其規則進行調解和裁決的人事爭議行政處理。人事爭議仲裁具有國家行政強制力，是公權力裁決的處理方式。由于仲裁委辦事機構本身就設在人事行政機關機構編制上，本身就是人事行政機關的行政部門，事業單位與其工作人員與這個行政部門都存在著直接的、較強的利害關系，故其仲裁的公平性、公正力都較低，實屬完完全全的行政仲裁。
從實踐上看，人事部門在實行人事爭議處理之始就沒有打算，也沒有這個能力，在公正性、公平性上作出努力。他們更在乎其手中的權力。理論上講，原本應是由人事爭議雙方當事人自愿將他們之間的爭議提交第三人做出公正的裁決。當事人之間發生爭議或者權利受到侵害時，其享有法律賦予的不可剝奪、不可讓予的請求中立的司法機關給予公正裁判的權利。這些權利的享有不應受到任何的限制，而現行體制與人事爭議處理機制，人事爭議處理的模式不具有選擇性，因此也沒有，也不可能有第三人來作民間仲裁。當事人想最終實現法律途徑解決人事爭議，必須先進行人事爭議仲裁，那怕空走一次程序也是無法省略的。由此可見，我國的人事爭議仲裁“仲裁前置程序”嚴重的妨礙了人事爭議當事人行使解決爭議權利的自由。
人事爭議訴訟，指人事爭議當事人不服人事爭議仲裁委員會的裁決，在規定的期限內向人民法院起訴，人民法院依照民事訴訟程序，依法對人事爭議案件進行審理的活動。此外，人事爭議的訴訟，還包括當事人一方不履行仲裁委員會已發生法律效力的裁決書或調解書，另一方當事人申請人民法院強制執行的活動。
人事爭議訴訟，是處理人事爭議的最終程序，它通過司法程序保證了人事爭議的最終徹底解決。由人民法院參與處理人事爭議，從制度程序上將人事爭議處理工作納入了法制軌道，有利于保障當事人的訴訟權，有助于監督人事爭議仲裁委員會的裁決，有利于生效的調解協議、仲裁裁決和法院判決的執行，這是人們的良好初衷。
人事爭議仲裁與人事爭議訴訟是完全不同的，兩種處理爭議的方式，兩者之間在主管、管轄、受案范圍、時效、法律依據、法律適用、程序法都完全不同。因此兩者之間不存在內在的相互關系，只是在時間上，仲裁在先，訴訟在后，時間是不重合，程序上不交叉，具有承繼性，兩者之間不存在法律意義上的程序銜接，只是基于制度設計的瑕疵，致使兩者之間有了若干關聯、沖突，甚至是嚴重的無解沖突。人事爭議處理模式實行的是具有中國特色的行政仲裁加民事訴訟(司法監督)的特別程序模式。它對人事爭議當事人相對直接訴訟，似乎是多了一個法律救濟途徑，對于社會主義民主與法制機制而言，則是對行政仲裁的司法審查與監督，這里討論兩者的“關系”也正是以此為基點。理論上講，民間仲裁在程序上比較寬松，給當事人以一種和諧處理的氛圍與寬泛的處理范圍。而訴訟處理則基本是剛性的與較為嚴格的受案范圍。如何解決既要保持司法審判的權威與嚴格性，又要全面的保護人事爭議當事人的合法權益，正是現行人事爭議處理模式中要解決的兩難問題。
二、兩種程序的沖突
“又裁又訴”的“一裁兩審”模式的制度設計，人事爭議仲裁裁決作出后，若當事人不服仲裁裁決，依法向提出人民法院提起訴訟，就必然導致仲裁裁決不發生法律效力。如果仲裁當事人均不起訴，起訴期間屆滿(15日)，仲裁裁決便發生法律效力，可向人民法院申請強制執行。
在當事人不服仲裁裁決的起訴案件中，可能出現當事人因對仲裁裁決的裁決項目部分不服起訴，此時由于起訴導致仲裁全部裁決項不發生法律效力。此時人民法院對仲裁裁決是否進行全面審查是關鍵。由于人民法院審理人事爭議案件適用的是民事訴訟法，如果法院進行全面審查將違反民訴法“不告不理”原則，如果法院按照“不告不理”原則只對起訴部分的裁決項進行審查，未起訴項就得不到法院判決的確認，也不能申請強制執行，因此兩種處理爭議所適用的程序機制就發生了嚴重沖突。
一般情況而言，爭議仲裁程序與訴訟程序之間不產生沖突，也不存在兩種程序的銜接問題。在時間上，爭議仲裁在先，訴訟程序在后，具有承繼性，在時間上不重合。從制度設計上，“一裁兩審”的糾紛解決格局，“裁”與“審”由不同的組織適用不同的程序進行，二者不交叉，在面上不會產生沖突。兩種糾紛解決機制只發生在特殊情況下，發生沖突。這種沖突與不協調主要體現在爭議仲裁程序與民事訴訟程序之間在法理、法律的過渡方面。核心問題是：法院全面審理與“不告不理”導致仲裁裁決不能執行的沖突。
三、管轄
關于管轄，這里是指人民法院對當事人對仲裁裁決不服向人民法院起訴的人事爭議案件的管轄。四川、云南、貴州、江蘇、黑龍江、重慶六省（直轄市）高級人民法院的《意見（或指導意見）》中規定大致以下幾種情形：
1、事業單位所在地：除重慶市外的五省（直轄市）高院規定為“事業單位人事爭議案件由事業單位所在地或聘用合同履行地的基層人民法院管轄”。其中以“事業單位所在地”來確定人民法院對人事爭議案件的管轄，應當沒有問題。
2、聘用合同履行地：而以“聘用合同履行地”作為確定法院管轄權的依據就存在較大問題。工作人員一般在事業單位的所在地上班，如學校、醫院。故多數情形下，聘用合同一般在工作地、工作崗位上與工作中得以履行。但也有很多事業單位因經營、機構職能性質，其工作人員的工作或工作地是流動的，或固定在與簽訂聘用合同的事業單位所在地不一致的其他地點，如學校所辦的外地分校，醫院的外地分醫院或專科醫院，以及科研機構、工程監理、質量監督等等。若因工作流動或工作地不固定而認為聘用合同的履行隨之流動，或者工作人員在甲地與事業單位簽訂合同，而工作在丙地，就以丙地為聘用合同履行地或發生爭議時的臨時工作地為聘用合同履行地來確認人民法院的管轄權，會就使人民法院對人事爭議案件的管轄變得非常復雜。
3、被告所在地：云南省高院規定為“事業單位人事爭議案件由被告住所地或聘用合同履行地的基層人民法院管轄”，其中的“被告住所地”似乎是“事業單位”，或者可以理解為人事爭議案件中事業單位都是被告，實際中，事業單位工作人員也完全可能成為被告，并非人事爭議案件中的被告一定是事業單位。按照民訴法以及司法解釋的相關規定，如果自然人被告在某地長住工作時間在一年以上的，事業單位要起訴該工作人員就應到該地基層人民法院起訴。
4、作出仲裁裁決的仲裁委員會所在地：基于人事爭議仲裁為訴訟之前置程序，因此一般情形下（在法律沒有作出規定的情形），人事爭議案件管轄與受理一定是在仲裁裁決作出之后，由于仲裁委員會對人事爭議案件的管轄一般是由事業單位所在地以及事業單位的行政隸屬關系來確定的，因此以作出仲裁裁決的仲裁委員會所在地來確認人民法院對人事爭議案件的管轄是比較符合實際情況的，避免很多因“被告所在地”、“聘用合同履行地”所產生復雜變數，確認法院管轄權變得十分簡單，有利于對當事人管轄法院的確認與起訴的操作。六高院中重慶市高院的《指導意見》就規定為“當事人對區、縣（市）人事爭議仲裁機構仲裁裁決不服，提起訴訟的，由區、縣（市）人事爭議仲裁機構所在地的基層人民法院管轄；當事人對市級人事爭議仲裁機構仲裁裁決不服，提起訴訟的，由被告所在地的中級人民法院管轄。”。重慶市高院規定最為科學，最直接反映了人事關系、人事爭議，行政隸屬關系等因素的內外特征與相互關系。
關于級別管轄。值得注意的是，“基層法院管轄”存在的問題是，在省會城市，人事爭議仲裁委分區、市及省三“級”，其相互之間雖沒有上下級隸屬關系，但人事行政部門卻有上下三級之行政隸屬關系，這樣的規定使得不論哪級仲裁委員會作出的仲裁裁決一旦發生訴訟都到基層法院受理，從人事管理制度、干部管理權限層次上看存在著一定的問題。重慶市高院規定的級別管轄，不僅僅是符合人事爭議仲裁案件的實際，也合理、有效地分配了司法資源。
四、人事爭議仲裁申請期限的司法審查與保護。
人事爭議仲裁申請期限(或稱申請仲裁時效)，是指存在事業單位人事關系的一方當事人因辭退、辭職或履行聘用合同所發生的人事爭議糾紛發生后，依照現行爭議處理模式要求人事爭議仲裁委員會啟動仲裁程序保護其合法權利，必須在人事行政機關規定的(或法定的)期限內向其人事爭議仲裁委員會提出仲裁申請，否則，喪失其申請仲裁權、牽連喪失提起訴訟的權利，即喪失法律救濟途徑的一種時效制度。
我國現行的“一調一裁兩審”的人事爭議處理體制，申請調解的有可能導致超過(喪失)申請仲裁的期限，超過申請仲裁期限，除不能提起人事爭議仲裁外，同時也喪失了提起訴訟的權利。因此雖然60天的申請期限不長，但它是當事人的致關重要的權利。人民法院審理人事爭議訴訟案件適用的是民事訴訟法，只有提起人事爭議仲裁才能走到人事爭議的民事訴訟，但經過了人事爭議仲裁，當事人卻喪失了《民法通則》所規定的2年期間的民事訴訟時效。從結果上看，與民商事仲裁相比較，我國現行處理人事爭議模式雖增加救濟途徑與司法監督，但也就此沒有了2年期間的民事訴訟時效。既然不存在民事訴訟時效，人事爭議仲裁又屬于行政仲裁，那么對當事人之間或當事人與仲裁委員會之間對60天的申請人事爭議仲裁期限是否超過的仲裁異議，人民法院是否進行審查呢。回答是肯定的。
理由有：1、法釋[2003]13號《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》第二條 當事人對依照國家有關規定設立的人事爭議仲裁機構所作的人事爭議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理。這里的“仲裁裁決”包括仲裁裁決書、決定與通知書。在申請仲裁過程中，仲裁委員會認為當事人申請超過60天的申請期限，即會采用簽發《不予受理通知書》或《不予受理決定書》。當事人對此不服認為未超過申請期限的，必然會向有管轄權的人民法院起訴，請求人民法院保護自己的合法權益，人民法院應當受理。對此，2001年3月22日最高人民法院審判委員會通過《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》(法釋[2001]14號，下稱《解釋》)。《解釋》第三條規定，勞動爭議仲裁委員會根據《勞動法》第82條之規定，以當事人的仲裁申請超過六十日期限為由，作出不予受理的書面裁決、決定或通知，當事人不服，依法向人民法院起訴，人民法院應當受理；對確以超過仲裁申請期限，又無不可抗力或者其它正當理由，依法駁回其訴訟請求。 2、60天的申請仲裁期限雖不是訴訟時效，但如果人民法院不審查，可能導致對當事人的合法權益得不到法律保障。
對于不是單獨提出超過申請期限的仲裁裁決，確已超過申請期限的，但仲裁委員會或另一方當事人在仲裁庭審辯論結束前未提出其主張的，人民法院在審理時一律不審查。
五、人事爭議仲裁程序是否合法的審查。
基于人事爭議仲裁系行政仲裁，在現事業單位人事法律以及人事爭議仲裁法律尚處于缺失狀態下，人民法院對于人事爭議仲裁裁決的仲裁程序是否違法，沒有必須審查的規定或解釋，也沒有直接的當事人是否可以就此提起訴訟的規定，根據法釋[2003]13號司法解釋的精神，當事人應當可以就此提起訴訟。
國家立法機關制定施行新法律的從其規定。
六、人事爭議仲裁法律適用的審查。
基于人事法律的缺失，人事爭議仲裁適用人事政策、文件以及人事爭議仲裁委員會人員的法律素質狀況，人民法院對仲裁裁決適用法律是否正確應當審查。由于人事政策往往存在著不同程度的不公平性、地域性與法律沖突。因此，對于適用人事政策、人事文件、人事部門的規范性文件對事業單位工作人員不利的，人民法院不應支持。
對于在人事法律缺失的情形下，是否可以適用《勞動法》呢？回答是肯定的。一是有最高人民法院·法釋[2003]13號司法解釋，二是有最高人民法院的司法文件·法函[2004]30號作為依據。但適用時必須保證兩個的條件：1、人事法律(基本法、行政法規、司法解釋、行政解釋、地方法規)缺失；2、與《勞動法》以及相關法規規范所針對的案情、事由最大程度上的接近以及法理相同，以避免法律適用錯誤。
七、人事爭議仲裁實體裁決的審查。
客觀上，訴訟也被納入了人事爭議處理的途徑之一，即被設定為人事爭議當事人維護自我合法權益的唯一的、正真意義上的法律途徑，因此人民法院對人事爭議案件的審理自然就要解決人事爭議中的實體問題，否則就沒有任何意義。人民法院對人事爭議案件中的實體與程序問題應當獨立的、全面的審查。人民法院在審理案件的過程中的法律適用是與人事爭議仲裁的法律適用有著較大的區別，人民法院依照法律規定和司法解釋規定的法律適用原則以及民事訴訟法規定的程序進行。人民法院在審理案件時也應當拋開仲裁裁決，并在其判決文書中不需涉及或載明仲裁裁決的內容、認定、正確或錯誤等等。江蘇省高級人民法院2004年6月18日出臺的蘇高法審委[2004]114號《關于審理事業單位人事爭議案件若干問題的意見》中“13、人民法院制作的事業單位人事爭議判決書、裁定書和調解書中，不應當含有撤銷或者維持仲裁決定的內容”的規定，正是這種審查方式的反映。
人民法院民事判決與人事爭議仲裁裁決之間的關系。依照《仲裁法》的規定，我國民商事糾紛處理實行“或裁或訴”單軌制以及仲裁的一裁終局制，民事商仲裁機關作出的仲裁裁決與人民法院沒有任何直接的聯系。人事爭議處理實行了“仲裁前置”，由此使得法院裁決對仲裁裁決產生了是否生效、是否存在意義的效力決定作用。換句話說，仲裁裁決是否生效，是否具有效力，在程序上取決于人事爭議仲裁當事人是否提起訴訟，最終取決于人民法院對人事爭議訴訟案件的裁決，有以下幾種情形：1、對于人事爭議仲裁裁決不服的，當事人可以向人民法院提起訴訟，一但訴訟被提起人事爭議仲裁裁決不生效；2、經人民法院依法審理并作出判決或裁定的，該案的仲裁裁決不生效，相當于此仲裁裁決成為空文一紙；3、經人民法院審理并作出駁回原告起訴的，或二審判決維持原審“駁回原告起訴”的，該案仲裁裁決生效。
八、人事爭議仲裁裁決執行申請的審查。
依據《民事訴訟法》的規定，經人民法院對人事爭議案件依法作出的并生效《民事判決書》、《民事裁定書》均依法可向人民法院申請執行。
對于符合人民法院對人事爭議糾紛受案范圍的人事爭議仲裁裁決書、調解書申請執行的，人民法院應當受理。
對于不符合人民法院對人事爭議糾紛受案范圍的人事爭議仲裁裁決書、調解書申請執行的，人民法院應當經嚴格審查后依法決定是否受理。
國家有新法公布施行，或地方省級法院與省人事行政部門聯合行文規定的從其規定。
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