[ 楊聯利 ]——(2001-11-26) / 已閱35202次
《治安管理處罰條例》《行政處罰法》《行政復議法》適用芻議
《中華人民共和國治安管理處罰條例》（簡稱《條例》）同《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《處罰法》）和《中華人民共和國行政復議法》（簡稱《復議法》）有關規定有抵觸之處，如何更好地執行這三部法律，筆者認為《條例》是1986年9月5日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過的，《處罰法》是1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的，《復議法》是1999年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過的，根據《立法法》第八十三條的規定，“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”但是《處罰法》、《復議法》是關于行政處罰、行政復議的一般規定，實施在后，是新的規定；《條例》中有關治安處罰、申訴規定屬于特別的行政處罰、行政復議規定，實施在前，是舊的規定。新的一般規定與舊的特別規定不一致時，根據《立法法》第八十五條的規定，“法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。”而全國人民代表大會常務委員會尚未就《處罰法》、《復議法》、《條例》不一致之處如何適用的問題作出裁決，原因可能在于《條例》正在修改之中。《條例》的實施早于《處罰法》、《復議法》十余年，1994年雖作修改，只是就部分實體內容的增添，而程序部分未有變化，原有的程序內容已不適應新形勢的發展要求，所以采用后法優于前法的原則來處理《處罰法》、《復議法》、《條例》不一致之處如何適用的問題較妥。為此
我們在執行《條例》時應注意以下幾點：
一、《條例》未作出規定的，而《處罰法》《復議法》作出了規定，應適用《處罰法》《復議法》的規定。
1、地域管轄問題。《條例》對違法行為的地域管轄未作規定，公安機關往往對發生在本行政轄區以外的違反治安管理行為實施處罰，而《處罰法》第二十條規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。”那么，對違反治安管理的行為也應由違法行為發生地的公安機關查處，不得超出本行政轄區辦理治安案件。
2、告知程序和聽證程序問題。《條例》對此也未作規定，而《處罰法》第三十一條規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”第三十二條規定“當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。……”第四十一條又規定：“行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。”公安機關在實施治安處罰前應當依照《處罰法》的規定告知當事人違法事實、處罰依據和理由以及其依法享有的陳述權、申辯權。依照《條例》第三十條、第三十一條、第三十二條作出較大數額罰款（個人2000元以上）處罰前還應告知當事人有要求公安機關舉行聽證的權利。
二、《處罰法》有關條款先作出一般規定，又明確“但書”“法律、行政法規另有規定的除外”者，盡管《條例》的規定與《處罰法》的一般規定不一致，仍適用《條例》的規定。
1、對違法行為的追究時效。《處罰法》第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。……”而《條例》第十八條規定：“違反治安管理行為在六個月內公安機關沒有發現的，不再處罰。……”對違反治安管理的行為，盡管公安機關發現時未超過二年，但超過六個月的，也不應予以處罰。
2、處罰主體。《處罰法》第二十條規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。”《條例》第三十三條規定：“對違反治安管理行為的處罰，由縣、市公安局、公安分局或者相當于縣一級的公安機關裁決。警告、五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決；在農村，沒有公安派出所的地方，可以由公安機關委托鄉（鎮）人民政府裁決。”《條例》以法律的形式授權公安派出所可以自己的名義作出五十元以下罰款、警告的處罰，公安派出所也是公安行政處罰的主體。其他不直接屬于縣級人民政府工作部門但相當于縣一級的公安機關也是公安行政處罰的主體。
三、《處罰法》《復議法》有關條款作出一般規定，未“但書”“法律、行政法規另有規定的除外”，《條例》的規定與《處罰法》《復議法》的一般規定不一致者，應遵守《處罰法》《復議法》的規定。
1、簡易程序的適用。《處罰法》第三十三條規定：“違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。……”沒有“法律、行政法規另有規定的除外”的“但書”。《條例》第三十四條第一款卻規定：“對違反治安管理的人處警告或者五十元以下罰款的，或者罰款數額超過五十元，被處罰人沒有異議的，可以由公安人員當場處罰。”公安部于1989年3月18日、1992年9月9日、1993年3月25日先后以《關于執行〈治安管理處罰條例〉當場處罰的有關問題的通知》、《關于執行〈治安管理處罰條例〉當場處罰的有關問題的補充通知》、《關于執行〈治安管理處罰條例〉當場處罰的有關問題的批復》，對可予以當場處罰的違反治安管理行為的種類進行了規定，并且將罰款處罰的數額限定在二百元以內。《條例》及公安部的三個通知（批復）與《處罰法》是抵觸的，所以，我們應當遵守《處罰法》的規定，當場處罰罰款的數額不得超過五十元。
2、對罰款處罰的執行。《處罰法》第五十一條規定：“當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；（二）根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；（三）申請人民法院強制執行。”而《條例》第三十六條第一款規定：“受罰款處罰的人應當將罰款當場交公安人員或者在接到罰款通知或者裁決書后五日內送交指定的公安機關。無正當理由逾期不交納的，可以按日增加罰款一元至五元。拒絕交納罰款的，可以處十五日以下拘留，罰款仍應執行。”《條例》賦予了公安機關對拒絕繳納罰款的當事人予以行政拘留的強制執行權。《處罰法》對此無特別規定。《處罰法》對加處罰款作了剛性規定，即“每日按罰款數額的百分之三加處罰款”；《條例》則是彈性規定，即“按日增加罰款一元至五元”。公安部《關于執行〈中華人民共和國治安管理處罰條例〉若干問題的解釋》第十六條又規定：“拘留后仍拒絕繳納罰款，可以通知其所在單位從本人工資中扣除或扣押財物折抵。”這一規定與《處罰法》第五十一條第二項的規定的含義也是不同的。《處罰法》規定的“扣押財物”是指行政機關在查處違法行為時依法扣押的財物，而公安部的解釋中的“扣押財物”是指執行處罰時扣押財物。《條例》和公安部的解釋賦予了公安機關對罰款的強制執行權，而《處罰法》只是規定了行政機關“申請人民法院強制執行”的權利，那么，公安機關就不再有權對拒絕繳納罰款的當事人予以行政拘留，不再有權扣押當事人的財物折抵罰款，對當事人加處罰款也只能是每日加處罰款數額的百分之三。
3、當事人申請行政復議的期限和復議機關作出復議決定的期限。《復議法》第九條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。”第三十一條規定：“行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外。”而《條例》第三十九條規定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關或者鄉（鎮）人民政府裁決的，在接到通知后五日內，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關在接到申訴后五日內作出裁決；不服上一級公安機關裁決的，可以在接到通知后五日內向當地人民法院提起訴訟。”顯然，《復議法》是從充分保護當事人權益和限制行政機關權利的立場出發，給當事人充分的時間行使自己的權利，敦促行政機關依法行政，提高工作效率。公安機關應當告知當事人不服治安處罰申請復議（申訴）的期限是六十日，而不再是五日；復議機關作出復議決定（申訴裁決）的期限仍然是五日。
4、當事人對復議機關的選擇。《復議法》第十二條第一款規定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。”而《條例》第三十九條規定被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人“向上一級公安機關提出申訴”。《復議法》給予當事人雙向選擇復議機關的權利，《條例》規定的是單向選擇。按照《復議法》的規定，當事人對作為縣級人民政府工作部門的公安機關作出的治安處罰不服的，應當可以向該縣級人民政府申請復議。對不屬于縣級人民政府工作部門的公安機關依法作出的治安處罰不服的，公安部作出解釋向上一級公安機關申請復議。
公安部對待《條例》與《處罰法》、《復議法》關系的態度
《處罰法》、《復議法》實施以來，如何處理其與《條例》的關系問題，公安部沒有作出專門的規定。從公安部的幾個規范性文件可以看出其所采用的原則。
公安部在《關于行政處罰聽證范圍中“較大數額罰款”數額的通知》（公通字[1996]62號）中規定：“對個人處以二千元以上罰款的……，在做出處罰決定前，應當告知當事人又要求聽證的權利，當事人要求聽證的，應當組織聽證。”在《關于公安機關貫徹實施〈中華人民共和國行政復議法〉若干問題的意見》（公通字[1999]72號）第13條規定：“公安機關作出行政行為所依據的法律中規定的行政復議申請的期限少于六十日，公民、法人或者其他組織在六十日內提出行政復議申請的，履行復議職責的公安機關應當受理。”第14條規定：“履行行政復議職責的公安機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；現行法律規定的行政復議期限少于六十日的，從其規定。”《交通違章處理程序規定》中也規定了對當事人予以處罰的，應當告知其交通違章行為的事實、處罰的理由和依據以及其依法享有的陳述權、申辯權、要求舉行聽證權。以此可以看出公安部采用了后法（《處罰法》《復議法》）優于前法（《條例》）的原則。
公安部在《關于對因拒絕交納罰款而被裁決拘留不服能否申請行政復議的批復》（公復字[2000]5號）中批復：“《中華人民共和國治安管理處罰條例》第三十六條第一款規定：‘受罰款處罰的人應當將罰款當場交公安人員或者在接到罰款通知或者裁決書后五日內送交指定的公安機關。無正當理由逾期不交納的，可以按日增加罰款一元至五元。拒絕交納罰款的，可以處十五日以下拘留，罰款仍應執行。’本款規定的拘留，是一種限制人身自由的執行罰，屬于具體行政行為，被裁決拘留的人對拘留決定不服的，可以依法申請行政復議。 ”如果公安部認為依照《處罰法》的規定，對拒絕繳納罰款的予以拘留于法無據，必然要在批復中先強調對拒絕繳納罰款的不能拘留，然后批復如果對其拘留，當事人依法可以申請行政復議。《交通違章處理程序規定》第二十五條 規定：“當事人不履行罰款處罰決定，拒絕繳納罰款的，除依照本規定執行外，還可以依據治安管理處罰條例的規定，對當事人處以行政拘留或者依法申請人民法院強制執行。”以此可以看出公安部又采取了特別法（《條例》）優于普通法（《處罰法》）的原則。
以上可以看出公安部在對待《處罰法》、《復議法》與《條例》的關系問題上，不是采取同一個原則，一會兒是后法優于前法的原則，一會兒是特別法優于普通法的原則。
公安執法中的不適應點
公安機關在執行《條例》中，依法適用《處罰法》和《復議法》，在查處違反治安管理的行為時，切實保障當事人依法享有的權利。由于各種因素的影響，在執行《條例》和《處罰法》、《復議法》中，有著不適應之處。
一是隨著經濟的發展，以較小數額罰款已不足于達到處罰、教育違法者的效果。將當場處罰罰款、派出所依法裁決罰款的數額限定于五十元以下，將大量的數額不是較大但又超過五十元罰款的處罰權以普通程序由縣級公安機關裁決，造成執法成本的大幅度增長。二是履行完告知程序，然后作出處罰裁決，造成處罰時間的拖延，違反治安管理人也借機逃避他處，拒絕接受處罰，從而加大了民警工作量和辦案經費。三是公安機關沒有對罰款的強制執行權，對于數額小的罰款申請法院執行，費時費錢，得不償失。為收繳罰款，往往做法違反規定。四是對行政拘留的暫緩執行和復議申請期限的超長規定，使行政處罰不能及時發揮處罰少數、教育多數、制止違法、平息事態的作用。
公安機關真正的嚴格的按照《條例》、《處罰法》、《復議法》的規定執法，現實與規定還有一定的距離。《條例》正在修改之中，《處罰法》、《復議法》也有待于進一步完善。只有將客觀現實與法學研究的先進成果結合起來，使制定出來的法律能夠得以切實地貫徹執行，才能推進我國的法制建設進程。
(作者：咸陽市公安局秦都分局法制科 楊聯利）
