[ 何寧湘 ]——(2006-11-12) / 已閱30530次
人事爭議仲裁的審理及程序運用
何寧湘
第一節 審理準備
人事爭議仲裁機構應當依據現行規定所制定的該機構的仲裁規則以及仲裁程序規定，對當事人提出的人事爭議主張進行審查與審理。要做好一個仲裁案件的審理，關鍵在于做好審理前準備，其首要任務自然是仲裁申請的受理。
一、仲裁申請的受理：
這一問題所關聯的主要問題，已分別在管轄、受案范圍、時效問題等篇中，就所涉及的有關對應問題的法理作了必要的闡述，對部分具體問題也做了簡要介紹，這里的“受理”主要討論的是立案問題。不符合受案范圍的應當出具《不予受理通知書》或《不予受理決定》。對于不屬于人事爭議仲裁委員會主管的申請，應當告知申請人采用其他途徑與方式反映意見和尋求解決，仲裁機構不得先收案再以不屬于其主管范圍而出具《不予受理通知書》或《不予受理決定》。
《不予受理通知書》或《不予受理決定》應當在立案審查階段作出，而不得在審理階段作出。更不能在審理階段內以不屬于受案范圍為由駁回申請人的申請。為了方便申請當事人了解與掌握，仲裁機構應當將其仲裁規則、仲裁受案范圍以及仲裁程序規定在仲裁機構所在地進行公示。
由于目前規定的申請仲裁60日期限不是太長，因此應當抓緊時間審查研究決定是否受理該案進行審查。對于是否當事人的申請是否在規定的申請仲裁期限(期間)，以及受案范圍的審查應當慎之又慎，因為除實體爭議外，能夠提起訴訟的程序性異議大體就是這兩類：即申請仲裁期限是否超過，以及是否符合人事爭議仲裁的受案范圍。對仲裁委員會所出具的《不予受理通知書》或《不予受理決定》，在規定的期限內(15日內)，當事人可以向人民法院提起訴訟。
二、組成仲裁庭：
《人事爭議處理辦案規則(人發[1999]99號)》第十六條對于仲裁庭組成有如下“對決定受理的人事爭議案件，仲裁委員會應當自作出決定之日起7日內組成仲裁庭。仲裁庭由三名或以上(總數須是單數)仲裁員組成，其中一名為首席仲裁員。簡單的人事爭議案件可由一名仲裁員獨任處理。首席仲裁員和仲裁員由仲裁委員會指定或者仲裁委員會授權的辦事機構指定。”規定，沒有可以由當事人選擇仲裁員的規定。[1]
而《四川省人事爭議處理辦法(2001年5月15日)》第九條-第十二條“
第九條 仲裁庭可以由三名仲裁員或一名仲裁員組成。由三名仲裁員組成的，設首席仲裁員。
第十條 當事人約定由三名仲裁員組成仲裁庭的，應當各自選定或者各自委托仲裁委員會主任指定一名仲裁員，第三名仲裁員由當事人共同選定或者共同委托仲裁委員會主任指定。第三名仲裁員是首席仲裁員。
當事人約定由一名仲裁員成立仲裁庭的，應當由當事人共同選定或者共同委托仲裁委員會主任指定仲裁員。
第十一條 當事人沒有在仲裁規則規定的期限內約定仲裁庭的組成方式或者選定仲裁員的，由仲裁委員會主任指定。
第十二條 仲裁庭組成后，仲裁委員會應當將仲裁庭的組成情況書面通知當事人。”[2]
規定了可以由當事人選擇仲裁員，也就是說，在四川省行政區域內的人事爭議仲裁當事人有權決定是否選擇或者不選擇已方的仲裁員，即是否選擇合議庭來審理仲裁案件。這里引出來兩層意思：1、適用獨任制，還是合議制由誰決定；2、獨任制與合議制能否相互轉換。從人事爭議仲裁工作開始不久，加之可供適用的法律法規嚴重缺失的角度上，適用獨任制還是合議制原則上應由該案的雙方當事人選擇決定，一般須實行合議制。對于雙方當事人選擇或同意采用獨任制仲裁員審理的，在審理過程中，可以轉換合議制審理。但雙方當事人選擇合議制的，無論什么情形發生均不得轉為獨任制仲裁員審理本案。
對于提出回避的，在審理過程中更換仲裁人員的、仲裁裁決后的復議審理以及仲裁委員會糾正錯案的再審理，一律采用合議制并原參加該案的仲裁員及有關均應全部更換做回避。
在實際人事爭議仲裁處理中，有省仲裁委在處理具體個案時，先已分別通知當事人到仲裁辦(即人事爭議仲裁委員會辦公室)分別選擇了仲裁員，其中一方當事人選擇了該仲裁委唯一的書記員甲某作為自己的仲裁員，在選擇該仲裁員時，該仲裁辦并未告知這方當事人，甲某其是唯一書記員，必須由其擔任書記員記錄，不適宜擔任仲裁員，應另行選擇仲裁員，而隱瞞了這一實情。而后，該仲裁委以甲某須擔任書記員為由決定采用獨任制仲裁員審理，并將另一方當事人選擇的仲裁員也做了更換，由其人事廳的行政處的另一名干部做獨任仲裁員。
【評述】
其這樣做法的嚴重錯誤在于：
1、仲裁辦自行決定由合議制轉換成獨任制；
2、直接侵犯規則賦予當事人對仲裁員的選擇決定權； [2]
3、更換仲裁員時，應當另行進行選擇與辦理選擇仲裁員手續；
4、該更換后的獨任仲裁員均系其“仲裁處”的行政工作人員，也就是該省人事廳某一行政處在處理人事爭議案件。
三、舉證期限
由于沒有具體法律規定，凡人事爭議仲裁的當事人舉證，應實行誰主張、誰舉證的原則，在庭審調查、質證結束后，雙方當事人都可以進行舉證，而不應對舉證期限進行限制。
對于所謂的“書面審理”在舉證環節上顯然限制與剝奪了當事人的行使舉證的權利。
也可由仲裁委召集雙方當事人協商，約定適用的舉證規則及舉證期限，或者選擇該仲裁委的舉證規則。
四、仲裁員庫
應當說，人事爭議仲裁原本不應設在人事行政機關內，更不應當由現行人事行政機關內設的一個行政處室來負責，而是應當設立行政機關之外。在深圳，就連與企業沒有實質性利益關系的勞動爭議仲裁也在勞動局原行政處室之外設立了事業單位性質的勞動爭議仲裁院。現實實際中，如果將人事爭議仲裁放在人事行政處室之外，可能絕大多數的機關干部不愿意去，其次人事行政機關也擔心失去權利，在此情形下，多數人事爭議仲裁工作與機構只好放在行政機關內。除機構存在的問題外，人事爭議仲裁員的情形是否要好些呢？實際并非如此，人事行政機關將多數人事行政機關處室里的有官銜的人全都弄成仲裁員，只有少部分仲裁員是其他行政機關，如工商局等的官員，高校、科研單位的教師、以及個別律師，這類人員的仲裁員大約僅占仲裁庫的三分之一不到。按照前述案例，就是一方當事人(被申請人)選擇了人事廳"仲裁處"以外的其他行政處的干部作為已方仲裁員，最后還是被仲裁辦給換掉，如果你選擇其他行政機關的干部仲裁員甚至是律師仲裁員，其實際可能性幾乎是微乎其微的。因此，人事爭議仲裁機構必須要保證在法律上、組織上、制度上，各級人事行政機關(人事廳、局)的干部不得擔任專職或兼職仲裁員，至少仲裁處的工作及工作人員不得擔任仲裁員。其次，既然進庫的仲裁員就應當在時間上保證辦案，否則你就不要進入仲裁員庫，杜絕有個大仲裁員庫作擺設，但能夠在時間上保證辦案的人太少，實際每每辦案就形成仲裁處的少數人辦案的狀況。
第二節 審理
審理的具體程序與規則，應當在地方省行政區域內實行統一的審理程序及規則。人事爭議仲裁程序與規則的編制，應在國家法律規定范圍內，參考《民事訴訟法》、《行政訴訟法》及相關規范，盡可能地與民事訴訟法靠近，以適應人民法院審理人事爭議訴訟案件適用民事訴訟法的規定的特定情形。
目前多數地區的仲裁委員會案子不多，人事廳內的人事爭議仲裁機構一年大約不到15件仲裁案件的仲裁，相對人民法院審判人員辦案數量來說，十幾件案件實在太少。加之目前人事制度改革與人事爭議仲裁制度推行以及實際運行時間并不長的情況下，對仲裁案件的審理，在程序上，首先為應合議制，而不宜采用獨任制。采用合議制，至少可以避免一部分行政機關一個處行政人員辦案的情形。其次，所有仲裁案件均應當開庭審理，而不應當采用所謂的"書面審理"。雖然人事部《人事爭議處理辦案規則(人發[1999]99號)》第二十四條規定"仲裁庭處理人事爭議案件，應當開庭進行。當事人協議不開庭或仲裁庭認為不需要或不宜開庭的，可以書面仲裁。書面仲裁應在全面、準確地掌握案件材料的基礎上客觀、公正地進行。"可以書面審理，但是有條件的，1、當事人協議；2、仲裁庭認為（這樣的認為也必須征得當事人同意）；3、而地方人大、或地方政府公布的規范性文件上規定可以作書面審理的；否則就是仲裁庭審理違法。
相對民商事仲裁案件講，人事爭議糾紛案件的內部關系要復雜，往往反映為內部某種關系，爭議焦點也往往表現為政策、待遇等問題的不同觀點與采用，而非以法律的形態、民事侵權的形態出現。因此對人事爭議仲裁案件的當事人，在仲裁過程中，應讓其充分發言、陳述主張、辯解、闡述觀點、闡明法律更為重要，對證據的采信與事實認定，更應當聽取當事人意見。
在仲裁過程中，應貫徹著重調解的原則。人事爭議仲裁過程中的調解，應在仲裁開庭前以及仲裁辯論結束后進行。調解也應當以遵守與維護國家利益與法律、規章制度的嚴肅性、權威性為基礎，為第一原則、第一要義，禁止以實現調解結案為目標，而損害國家利益。對于當事人提出的申請屬于符合人事爭議仲裁機構受案范圍但不屬于人民法院人事爭議案件受案范圍的，甚至也不屬于（至少目前不屬于）人事爭議仲裁受案范圍的爭議案件，仲裁機構只能作出調解書而不能作出裁決書。否則不但違法且也于法無據，也會給申請人帶來很多法律問題或法律障礙，這在本質上是對當事人合法權益的一種侵害。
第三節 裁決
仲裁裁決，是仲裁機構在審理案件中，由仲裁庭根據已查明的事實和證據，依照仲裁規則，對當事人提出的爭議進行裁決所作出的書面決定。仲裁裁決文書包括《受理通知書(或決定書)》、《不予受理通知書(或決定書)》、《人事爭議調解書》和《人事爭議仲裁裁決書》四種。其中，只有《不予受理通知書(或決定書)》或《人事爭議仲裁裁決書》因當事人的不服，可能導致向人民法院提起訴訟。另外，從理論上講，當事人認為已生效的《人事爭議調解書》違反法律規定的可以向請求人民法院予以撤銷。
我國對人事爭議處理設立“又裁又訴”的模式，其立法意圖在先將人事爭議交由行政處理，對行政處理設立監督機制與糾正措施，將行政處理制度上的缺陷降低到相對小的程度。因此，人事爭議仲裁的裁決就一定要做到合法、明理、公平、公正等方面的要求，否則均將引起司法監督程序。說到人事爭議案件的訴訟，不免要考慮到：1、人事爭議仲裁是行政性的，它與司法審判無法相提并論；2、行政處理過程中更多考慮的是如何切合政策、平衡包括人際關系在內的各方面關系、甚至如何取悅領導等等，是否合法往往放在次要位置，甚至壓根就沒有考慮；3、在法律適用方面，兩者立足點有著根本不同，行政仲裁強調的是人事政策，而司法審判適用國家法律法規，不能直接適用政策，在人事法律呈空白的情形下，希望能適用《勞動法》，但這一社會主義法制基本原則卻遭到抵制與對抗，最后以最高人民法院的讓步而暫告一段落。《公務員法》的公布施行，《勞動人事爭議仲裁法(稿)》起草納入全國人大2006年的立法議程，均表明立法機關希望通過盡快立法來解決人事爭議處理無法律可依的法制與司法困境，也間接批駁了適用人事政策來處理人事爭議的觀點。
第四節 案例
一、案例原由：
聲明：此案例只用于討論問題，請不要對號入座
教師張三與會計王老五系某省屬核電學院系的具有國家事業單位編制的教職工。兩人于1988-1991年間分別與學校簽訂《停薪留職協議》，協議期屆滿，兩人均辦理了回校手續。
張三于1993年3月離開學校，并口頭向學校提出借調申請，學校人事部門告知張三，外單位要辦借調，需要與借調單位簽訂合同(學校起草了《二意實業公司、核電學院關于張三同志借調工作協議》)，并向學校支付管理費。同年8月向學校遞交了書面申請，稱自己有困難，而借調單位不同意支付管理費，要求學校免去管理費。學校不同意張三免收管理費的申請，也未對申請進行簽批，張三再未到校至今。據工商局核查，張三稱的借調單位--二意實業公司已于1995年被注銷，但此時張三未回學校辦理相關手續。無任何證據證明、顯示其王老五就是借調到其所稱的"二意實業公司"。
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