[ 俞云鶴 ]——(2006-11-20) / 已閱21214次
創(chuàng)新我國電信監(jiān)管體制的探討
俞云鶴
摘要：本文試以中央關(guān)于構(gòu)建和諧社會的重大原則和創(chuàng)新精神，分析電信法草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制的弊病，并就電信法應(yīng)創(chuàng)新重構(gòu)電信監(jiān)管體制的四個法律問題提出粗淺的看法，希望引起有關(guān)部門的考慮。
2006年10月11日，黨的十六屆六中全會一致通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義社會和諧社會若干重大問題的決定》（以下稱《決定》），明確規(guī)定當前和今后一個時期構(gòu)建社會主義和諧社會的目標和主要任務(wù)之一是建設(shè)“創(chuàng)新型國家”，提出構(gòu)建社會主義和諧社會必須遵循的重大原則和“堅持把創(chuàng)新精神貫穿到治國理政的各個環(huán)節(jié)”等一系列政策措施。如何貫徹《決定》的重大原則和創(chuàng)新精神，在《電信法》立法過程中創(chuàng)新我國電信監(jiān)管體制，是值得立法機關(guān)、主管部門和電信業(yè)內(nèi)外認真研究和探討的重要課題。
一、 我國電信監(jiān)管體制的改革軌跡
為了探討如何創(chuàng)新我國電信監(jiān)管體制，有必要回顧一下我國電信監(jiān)管體制的改革軌跡，以作出符合實際的分析。
我國電信監(jiān)管體制的改革軌跡，是伴隨著電信業(yè)的發(fā)展和改革而逐步進展的。根據(jù)電信監(jiān)管主體和制度的不同變化，我國電信監(jiān)管體制改革大體可分為三個階段。
第一階段，1998年以前，國家通過郵電部對全國的郵政和電信實施管理，各省、自治區(qū)、直轄市郵電管理局則對本行政區(qū)域內(nèi)的郵政和電信實施管理，形成中央政府與地方政府兩級管理體制。這一階段，我國電信管理體制的特點是管理機構(gòu)“政企合一”，各級郵電管理局既實施行政管理，又經(jīng)營郵電業(yè)務(wù)。因此可以說，當時在我國不存在現(xiàn)代意義上的電信監(jiān)管體制。
第二階段，1998年，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國家撤銷郵電部、電子工業(yè)部，組建成立信息產(chǎn)業(yè)部。2000年，《電信條例》發(fā)布后，各省、自治區(qū)、直轄市通信管理局相繼成立，在信息產(chǎn)業(yè)部的領(lǐng)導下對本行政區(qū)域內(nèi)的電信業(yè)實施監(jiān)管職能。在這種垂直集中統(tǒng)一的電信監(jiān)管體制中，地方政府與通信管理局之間沒有直接的領(lǐng)導關(guān)系，各地通信管理局更類似于信息產(chǎn)業(yè)部的派出機構(gòu)。這一階段，電信監(jiān)管機構(gòu)已基本實現(xiàn)“政企分離”，我國開始形成現(xiàn)代意義上的電信監(jiān)管體制。
第三階段，2001年12月，我國正式加入世界貿(mào)易組織，簽訂了議定書和有關(guān)法律文件，其中包括承諾開放電信服務(wù)業(yè)的文件。為適應(yīng)這一改革開放形勢，我國在加大電信改革的同時，加快了《電信法》的立法進程。目前，《電信法》草案正在國務(wù)院進行審議，看來今年年底前由全國人大常委會審議通過已不可能。這一階段尚未完結(jié)，電信監(jiān)管機制在這個階段中將依照《電信法》予以重構(gòu)和創(chuàng)新。目前各方面對于《電信法》草案，仍然有許多不同意見。我國究竟應(yīng)當設(shè)定什么樣的電信監(jiān)管體制，也尚未定論。
二、 《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制的幾點弊端
電信監(jiān)管體制是《電信法》立法的關(guān)鍵問題。《電信法》歷次草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，是一種比現(xiàn)行體制更加強調(diào)集中統(tǒng)一的體制。
目前正在國務(wù)院審議的《電信法（征求意見稿）》明確規(guī)定：
“國務(wù)院電信監(jiān)督管理機構(gòu)（以下簡稱電信監(jiān)管機構(gòu)）依法對全國電信業(yè)實施監(jiān)督管理。
電信監(jiān)管機構(gòu)可以根據(jù)需要設(shè)立派出機構(gòu)，派出機構(gòu)依照電信監(jiān)管機構(gòu)的授權(quán)，履行監(jiān)督管理職責”。
根據(jù)《決定》構(gòu)建社會主義和諧社會的重大原則重新審視《電信法》草案，發(fā)現(xiàn)《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制存在的弊端，是比較明顯的。
（一）這種體制與構(gòu)建和諧社會的以人為本原則不符。
《決定》指出：“必須堅持以人為本。始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點”。
目前，我國電話用戶總數(shù)已突破7億，居世界第一；互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)人數(shù)超過一億，居世界第二；電信業(yè)已成為我國的支持產(chǎn)業(yè)之一。面對如此龐大規(guī)模的電信和信息服務(wù)市場，在現(xiàn)行垂直單一的電信監(jiān)管體制下，要進行有效的監(jiān)管已經(jīng)十分困難。由于信息產(chǎn)業(yè)部在各地設(shè)立的通信管理局和地方政府信息化主管部門一地并存，通信管理局又不受當?shù)卣念I(lǐng)導，因此在各地電信監(jiān)管上存在著機構(gòu)重疊、力量分散、妨礙服務(wù)、影響效能的體制性弊端。據(jù)了解，電信監(jiān)管機構(gòu)人力資源嚴重不足，各個省級通信管理局的人員通常不到20人，加上信息產(chǎn)業(yè)部分管電信的人員，全國從事電信監(jiān)管工作的人員僅僅數(shù)百人，根本無力對我國龐大的電信市場實施進行有效的監(jiān)管。然而，《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，試圖堅持并進一步強化這種垂直單一的電信監(jiān)管體制，將幾十項監(jiān)管任務(wù)都法定國務(wù)院電信監(jiān)管機構(gòu)一家承擔，使體制性弊端更加突出。以行政復議為例，不采用條塊給合、分級管理的體制來做到中央與地方分工負責、疏導壓力，地方政府和其他有關(guān)部門就沒有法律依據(jù)來分工處理電信領(lǐng)域的爭議和糾紛，造成所有案件都要到國務(wù)院電信監(jiān)管機構(gòu)去處理的局面，必然形成“看得見的管不了，管得了的看不見”的監(jiān)管困境，與《決定》提出的以人為本原則不相符合，最終導致無法堅持以人為本，“實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”。
而且，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，隨著我國電信業(yè)市場化、法治化、國際化的飛速發(fā)展，廣大電信用戶對電信服務(wù)質(zhì)量的要求將越來越高。加強電信監(jiān)管力度，提高電信服務(wù)水平，構(gòu)建與廣大用戶的和諧關(guān)系，已成為電信監(jiān)管機構(gòu)和電信業(yè)貫徹以人為本原則的大事。在這種形勢下，再延續(xù)甚至強化這種集中統(tǒng)一的垂直監(jiān)管體制，并不能真正加強電信監(jiān)管，是既不利于電信改革與發(fā)展，也不利于更好地為廣大電信用戶服務(wù)的。
（二）這種體制與構(gòu)建和諧社會的科學發(fā)展原則不符。
《決定》指出：“必須堅持科學發(fā)展”，“實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。
電信具有集中性、技術(shù)性、專業(yè)性強的特點，《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，將電信全程全網(wǎng)的技術(shù)特點與一統(tǒng)到底的管理體制相混淆，擬推行比現(xiàn)行監(jiān)管體制更強調(diào)集中統(tǒng)一的垂直監(jiān)管模式。但是它忽視了電信同時具備的其他特點，即電信還具有綜合性、社會性、建設(shè)配套性強的特點。為適應(yīng)電信的這兩方面的特點，應(yīng)當按照《決定》提出的科學發(fā)展原則，從促進電信業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，實行中央與地方條塊結(jié)合、分級管理的電信監(jiān)管體制。
這方面值得特別注意的是，不應(yīng)當把地方政府排斥在電信監(jiān)管體制以外。近十年來各地信息化建設(shè)的實踐證明，全國各地地方政府對于加強電信監(jiān)管、促進電信發(fā)展的作用是十分重要的。
----促進信息化建設(shè)包括電信的發(fā)展，是地方黨委和政府責無旁貸的職責。改革開放以來，各地投入了大量人力、物力和財力，在當?shù)仉娦呕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和電信監(jiān)管協(xié)作配合方面做了大量工作，取得了一定的成績，顯示了電信監(jiān)管應(yīng)當實行條塊結(jié)合、分級管理的必要性。
----地方政府在電信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與規(guī)劃上發(fā)揮著獨特的不可替代的作用，諸如集約化通信管線的建設(shè)、移動通信基站的選址等，地方政府都承擔著重要的組織管理與協(xié)調(diào)責任，并根據(jù)需要提請地方人大立法或者制定政府規(guī)章，促進了各地電信業(yè)的持續(xù)健康有序發(fā)展。
----網(wǎng)絡(luò)與信息安全工作，歷來是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，由地方黨委和政府承擔重要責任。中央曾多次發(fā)文，強調(diào)互聯(lián)網(wǎng)管理體制要遵循各有分工、加強屬地管理的原則。信息安全涉及城市安全和經(jīng)濟安全，是需要綜合治理的全局性問題，需要國務(wù)院相關(guān)部門和地方政府參與管理。顯然，電信網(wǎng)絡(luò)和信息安全，絕不僅僅是電信監(jiān)管機構(gòu)一家能完全管得了的事情。
----在電信群體性矛盾的及時處理方面，基本上是依靠地方政府來協(xié)調(diào)解決的。近年來，地方政府花費了較多精力解決電信領(lǐng)域頻發(fā)的各類社會突發(fā)事件，如電信用戶集體性維權(quán)行為、針對設(shè)置通信基站的群體性信訪、電信公共資源的無序爭奪等，與電信監(jiān)管機構(gòu)協(xié)同工作，妥善處理，保障了電信的穩(wěn)定發(fā)展。
然而《電信法》草案，除規(guī)定地方政府具有配合電信建設(shè)的義務(wù)外，無視地方政府參與電信管理的成功實踐，無視地方政府在電信監(jiān)管中的重要作用，所設(shè)定的電信監(jiān)管體制完全排斥地方政府的參與，是違背科學發(fā)展原則的，是很不合理的。
（三）這種體制與構(gòu)建和諧社會的改革開放原則不符。
《決定》指出：“必須堅持改革開放”，“提高改革決策的科學性、改革措施的協(xié)調(diào)性，建立健全充滿活力、富有效率、更加開放的體制機制”。
《電信法》草案在設(shè)定電信監(jiān)管體制時，借鑒了國外電信監(jiān)管體制和我國銀行、證券業(yè)監(jiān)管體制的情況，決定設(shè)立集中統(tǒng)一的電信監(jiān)管體制，即設(shè)立國務(wù)院電信監(jiān)管機構(gòu)及根據(jù)需要在地方設(shè)立派出機構(gòu)。
應(yīng)當肯定，電信業(yè)與銀行、證券業(yè)在統(tǒng)一性、專業(yè)性、技術(shù)性強這些方面是相近的，電信監(jiān)管體制借鑒我國銀行、證券業(yè)監(jiān)管體制的情況來設(shè)定，有其一定的道理。但是更應(yīng)當看到，電信業(yè)包括電信制造業(yè)和電信服務(wù)業(yè)兩大領(lǐng)域，涉及電信改革和發(fā)展的許多任務(wù)與各有關(guān)部門和各地方政府息息相關(guān)，僅僅靠垂直統(tǒng)一的電信監(jiān)管機構(gòu)一家是無法圓滿完成的。例如，電信管道建設(shè)與維護、駐地網(wǎng)建設(shè)與維護、公共電信配套設(shè)施建設(shè)與維護以及相關(guān)重大矛盾的及時處理等事項，如果沒有地方政府和其他有關(guān)部門的參與或協(xié)作，肯定是做不好的。據(jù)此，《電信法》草案在設(shè)定電信監(jiān)管體制時全盤照抄我國銀行、證券監(jiān)管體制，是不適當?shù)摹?br>
也應(yīng)當肯定，鑒于電信業(yè)規(guī)模經(jīng)濟的共同特性，借鑒發(fā)達國家在電信監(jiān)管體制方面的經(jīng)驗，是必要的。但是更應(yīng)當看到，近十年來在許多發(fā)達國家掀起了一股電信法律改革的浪潮，其中包括對電信監(jiān)管體制的改革和完善。在美國，為充分發(fā)揮各州的作用，已進一步完善了聯(lián)邦通信管理局（FCC）和各州之間在電信監(jiān)管體制上的協(xié)調(diào)，將本地電話的部分管理職能和開放本地電信業(yè)務(wù)的部分決策權(quán)交給了各州政府。在英國，已從過去單一的政府專職部門的監(jiān)管體制，改革為增加電信行業(yè)的自我管控、消費者的自由選擇以及其他政部門的配套監(jiān)管的混合體制。在澳大利亞，國家通信管理局(ACA)和競爭與消費委員會(ACCC)負責電信監(jiān)管事務(wù)，并在各州設(shè)立辦事處，與州政府共同處理電信監(jiān)管事項。從世界范圍看，發(fā)達國家盡管對電信大多實行中央監(jiān)管機構(gòu)的直接管理，但同時都十分注重發(fā)揮地方政府的作用。對比之下，我國《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，完全排斥地方政府的作用，并沒有很好地借鑒和吸收國外的成功經(jīng)驗。
（四）這種體制與構(gòu)建和諧社會的民主法治原則不符。
《決定》指出：“必須堅持民主法治”，“實施依法治國基本方略，建設(shè)社會主義法冶國家”。
《電信法》草案設(shè)定的電信監(jiān)管體制，與我國憲法、法律關(guān)于國家機構(gòu)職權(quán)的規(guī)定有所相違，與構(gòu)建社會主義和諧社會的民主法治原則不盡相符。
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