[ 鐘偉苗 ]——(2006-11-22) / 已閱24962次
道路交通事故認定書性質及相關問題淺論
鐘偉苗
[摘要]道路交通事故認定書是一種行政確認，當事人不服可以提起行政訴訟。與認定書相關的刑事或民事訴訟中是否承認認定書的行政效力公定力應以認定書是否存在重大且明顯瑕疵為標準。
[關鍵詞]道路交通事故認定書，行政可訴性，操作探析
《道路交通安全法》第73條規定：公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人。有人據此認為，道路交通事故認定書（以下簡稱認定書）的性質為“證據”，并認為由于目前尚無法律或相關的司法解釋對這一處理交通事故的重要證據屬于何種證據作出明確的定位，導致法院在審理對事故責任爭議較大的案件時，事故責任認定人出庭身份不好確定，以證人身份還是以鑒定人身份難以把握。并進而提出應當將認定書證據屬性定性為鑒定結論。 公安部交通管理局對認定書性質也持“證據”觀點，其權威論述是：認定書是公安機關交通管理部門對當事人發生交通事故基本事實和證據的集中體現，是公安機關交通管理部門對交通事故案件進行勘查、調查后的專業性極強的科學結論，它只是證明當事人發生交通事故的事實本身，不是對交通事故案件的處理決定，其性質是證據 。“公安交通管理部門出具的交通事故認定書只是證據的一種，它不是一種能夠確定當事人之間權利義務關系的具體行政行為---，此外，道路交通安全法將過去一直沿用的交通事故責任認定書改為交通事故認定書，也是為了突出其證據的性質和效力。” 但理論和實踐中的問題并不如此簡單明了。道路交通事故認定書與原道路交通事故責任認定書實質內涵是否同一？道路交通事故責任認定書抑或認定書的性質到底是鑒定結論還是行政確認？認定書是否具有行政可訴性？與認定書有關的刑事或民事訴訟在實踐中如何操作？這些都是司法實踐中很值得探討和研究的問題。
一、關于道路交通事故責任認定書和認定書的區別
根據《道路交通安全法》第73條的規定，道路交通事故認定書是公安機關交通管理部門對交通事故現場勘驗、檢查、調查，并根據有關的檢驗、鑒定結論，對交通事故發生的時間、地點、車輛、物品、道路及環境情況、當事人的基本情況和生理精神狀況、傷亡人員的傷亡原因、當事人的具體過錯等基本事實所作的有關當事人事故責任的專業性結論。
交通事故責任的本質就是交通事故中行為人的違章行為與事故發生之間是否存在事實因果關系及因果關系大小的一種表達形式，其本身并不是法律責任，而是追究法律責任的事實根據之一，只是侵權行為成立的一個條件。因此，公安交通管理部門的交通事故認定書只是對交通事故基本事實、成因以及事故責任的一個陳述，而不是對當事人雙方賠償責任的最終判定。 筆者認為，雖然認定書只是證明當事人發生交通事故的事實本身，不是對交通事故案件的處理決定，但認定書內容中必然包含責任劃分的內容，它勢必會對交通事故的處理產生直接或間接的重大影響，從而影響到當事人的權利和義務。因此，道路交通事故責任認定書與認定書的實質內涵是完全一致的。只不過在立法者看來，認定書的提法比責任認定書的提法更規范更科學一些而已。
二、關于道路交通事故認定書性質的二種主要不同論辯觀點概說
一是鑒定結論說。認為認定書不是書證、不是證人證言、不是勘驗檢查筆錄，而是公安交通管理部門對事故現場勘驗、檢查、調查情況進行綜合審查、判斷后做出的一種結論。這種結論最接近于證據種類中的鑒定結論，因此，應把認定書明確定位為鑒定結論。 其直接根據是：第一，1992年12月最高人民法院和公安部聯合下發的《關于處理交通事故案件有關問題的通知》（法發[1992]39號）第4條的規定：“當事人僅就公安機關作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。”；第二，2000年公安部下發的《關于地方政府法制機構可否受理對交通事故責任認定的復議申請的批復》（公復字[2000]1號）中闡述的“交通事故責任認定是公安機關在查明交通事故事實后，根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用所作的鑒定結論。”；第三，“《道路交通安全法》不同于原〈〈道路交通事故處理辦法〉〉的一個重要方面，就是將原道路交通事故責任認定書名稱變更為道路交通事故認定書，它只是用來證明當事人發生交通事故的事實本身。” 意思是說，雖然原來的責任認定書與現在的認定書性質是一樣的，不過現在的提法更科學，不會使人產生行政確認的聯想。理何況，〈〈道路交通安全法〉〉取消了原〈〈道路交通事故處理辦法〉〉中關于對事故責任認定不服可以向上一級公安交通管理部門申請重新認定（實為申請復議）的規定。
認定書既屬于鑒定結論就不具有行政可訴性。
二是行政確認說。認為在行政法學理論上，凡行政主體依法對行政管理相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認定并予以宣告的行為都劃歸行政確認行為。公安機關對有關交通事故法律事實進行甄別并予以認定、宣告的過程，在性質上完全符合行政確認的屬性與特征。
所謂行政確認，是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系和法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明并予以宣告的行政行為。 認定書屬于行政確認，因為其具有以下主要特征：交通事故認定是公安交通管理部門依職權作出的，且公安交通管理部門是唯一有權調查、認定交通事故原因，核定交通事故責任損失的政府部門。只要有交通事故發生，公安交通管理部門根據報案必須對交通事故現場進行勘查，并對事故進行認定，這是一種積極的行為。此外，道路交通事故認定機構還具有嚴格的地域性特點，公安交通管理部門在認定事故過程中并可以就某個專門性問題委托其他專門技術鑒定機構進行鑒定。 這些都是符合行政確認而完全不同于鑒定結論的特征。鑒定結論的作出主體是不特定的，它可能是國家行政機關，也可能是其它單位，而且越來越多的鑒定機構變成了自收自支的中介組織。鑒定機構一般由雙方協商確定，在協商不成的情況下，才由有關部門指定。鑒定機構一般由當事人提出申請、預交費用后才開始鑒定。鑒定機構不能再委托其他機構進行鑒定。
在承認認定書屬于行政確認行為的前提下，關于其行政可訴性問題又有二種不同的觀點。第一種觀點認為認定書不具有行政可訴性。理由是：可訴行政行為是符合成熟性原則的行政行為，可訴行政行為必須是對相對人的權利義務發生實際影響的行為。 而認定書雖然是公安交通管理部門依法行使職權過程中作出的行政行為，但它不是一個完整的行政行為，即不是一個成熟的行政行為。它只是公安交通管理部門對交通事故當事人的違法行為進行追究或調解這一完整行政行為中的一個中間環節。 換句話說，這種觀點認為，中間行政行為不具有行政可訴性，只有終端行政行為才具有行政可訴性。第二種觀點認為認定書具有行政可訴性。理由是：最高人民法院2000年3月10日公布施行的〈〈關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋〉〉（以下簡稱〈〈解釋〉〉）第1條對人民法院行政訴訟受案范圍作了明確的解釋，規定“公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起行政訴訟的，屬人民法院行政訴訟的受案范圍。”〈〈解釋〉〉同時列舉了不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的6種行為，公安交通管理部門作出認定書的行為不在上述6種行為之列。1992年最高人民法院和公安部聯合發布的關于道路交通事故責任認定行為不作為行政訴訟案件受理的文件，與〈〈解釋〉〉精神違背，應當適用〈〈解釋〉〉的規定。
三、對上述觀點的粗淺評說
鑒定結論說存在以下問題：
第一，無論是最高人民法院與公安部的聯合文件，還是公安部的批復都與行政訴訟法的立法精神和〈〈解釋〉〉的相關規定相抵觸，根據〈〈立法法〉〉的相關規定，在適用法律規范時，若下位階規范與上位階規范沖突或不一致，應當優先適用上位階規范。顯然應當優先適用行政訴訟法和〈〈解釋〉〉的相關規定。
第二，〈〈道路交通安全法〉〉把認定書定位為證據，但這并不能得出認定書應當理解為鑒定結論的理由。因為這里證據的概念不同于證據學中的概念，不能把這里的證據非要往書證、物證、證人證言、當事人陳述、勘驗檢查筆錄、視聽資料、鑒定結論上面套。筆者認為，這里的證據概念只是一個泛指概念，行政確認結論當然也是可以作為民事訴訟中的證據使用的，但這種證據并不包涵在證據學中的常規證據種類中。如已為人民法院發生法律效力的裁判所確認的事實可以直接作為訴訟中的證據使用 ，《道路交通安全法》中所指的證據概念也僅是表達同樣的意思而已（當然這樣的立法表述方式也值得商榷）。
第三，道路交通事故認定的性質其實與水上交通事故責任認定、火災事故原因認定、審計認定、工傷認定等在性質上是一樣的。而有關部門的規章早已認為這種行為屬于行政確認行為，并具有行政可訴性。如勞動部〈〈關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見〉〉第80條規定：“勞動者對勞動行政部門作出的工傷或職業病或因工負傷后，對勞動鑒定委員會作出的傷殘等級和護理依賴程度鑒定結論不服，可依法提起行政復議或行政訴訟-----。”又如審計署在《關于審計行政復議問題的通知》中規定，審計機關的審計結論是可復議、可訴訟的具體行政行為。工傷認定等行政確認行為在司法實踐中作為行政訴訟審查的對象并沒有什么爭議。
第四，最高人民法院公報于2001年和2002年刊載了二個對交通事故責任認定不服可以提起行政訴訟的案例。雖然我國不是判例法國家，但最高人民法院公報刊發的案例仍具有導向性和指導性。
第五，把認定書視作鑒定結論不利于維護當事人合法權益。當事人在民事訴訟過程中對鑒定結論有不同意見，只要在法定期限內提出有見地的看法，法院可以委托其他鑒定機構重新作出鑒定結論。但認定書是由特定的機關即公安交通管理部門作出的，具有職權性和地域性特征，即使當事人對認定書有完全不同的看法，但法院也不能再委托其他公安交通管理部門重新作出認定，而只能根據法官的知識和素養對認定書作出判斷，然后決定采納還是不采納。這樣認定書一方面被當作鑒定結論，另一方面，相關當事人又不享有鑒定結論前提下的申請重新鑒定的權利，同時又無權提起行政訴訟。這樣，當事人合法權益的維護受到了極大的限制，他們就只能寄希望于法官的明斷。然事實情況是，在道路交通事故引發的民事訴訟中，法官改變公安交通管理部門作出的交通事故認定結論的實例極為少見。這在很大程度上是由于法官并不具備全面審查這種相關專業性極強的認定書的能力，而當事人在民事訴訟階段常常失去了收集證據的最佳時機，許多證據已無法收集。而且如果當事人一方的親屬本身是交通事故的死者或重傷人員時，就根本談不上事故發生時收集所謂的證據。讓當事人在民事訴訟中提出鑒定結論錯誤的證據不是強人所難又是什么呢？
因此，鑒定結論說在理論上是站不住腳的，在實踐中也是不足取的。
行政確認說無論在理論上還是在實踐中是有理也有利的。認定書屬于行政確認行為，這是由認定書作出主體的特定性、職權性和地域性特征所決定的。行政確認行為是具體行政行為的一種，具有行政可訴性。那種認為認定書雖是行政確認行為，但是屬于中間行為不是終端行為，因而不具有行政可訴性的觀點是根本站不住腳的。行政強制措施也是中間行為，其在實踐中的行政可訴性沒有人懷疑。如按現行規定，勞動教養是作為行政強制措施對待的，其可以接受行政訴訟審查也是公認的。因為它是完全符合行政訴訟法和〈〈解釋〉〉規定精神的。確定土地使用權和土地所有權、確定房屋所有權和他項權利也是行政確認，有時這樣的行政確認也表現為中間行為，如土地征用過程中首先要確定土地的權屬，這種確定土地權屬的行為就屬于中間行為，而這種確權行政糾紛引起的行政訴訟在實踐中也并不少見。最高人民法院有過明確的司法解釋。 如果針對作出認定書的行政確認行為提起行政訴訟，由作出認定書的公安交通管理部門向法庭提供作出認定書的事實根據和法律依據，那將既有利于防止公安交通管理部門的專斷，又可以最大限度地維護交通事故當事人的合法權益。
四、與認定書有關的刑事或民事訴訟在實踐中的操作探析
認定書既作為行政確認行為，其在與認定書有關的刑事或民事訴訟中的地位如何是值得研究的一個問題。
河北省高級人民法院八十年代曾經審理過這樣一件案件，大致案情是這樣的：某企業是全部由個人投資創辦的私營企業，但在當時情況下為了享受到集體企業的待遇，在工商部門登記企業性質為鄉辦集體企業。企業除了每年上繳鄉政府一定數額的管理費外，與鄉政府沒有其他任何經濟關系。后因與鄉領導關系處理不好，廠長決定轉移資產（100多萬元），另謀他路。事情暴露后，一審被以貪污罪（當時集體企業也可定貪污）判處死刑。在二審過程中，此案引發了異常激烈的爭論，后二審法院刑事審判庭認為企業性質雖被登記為集體，但按照誰投資、誰所有的資產劃分原則，認定企業性質雖名為集體但實際是某廠長私有，于是宣告他無罪。有關媒體當時作了很多宣傳報道，題目就是《從死刑到無罪》，這是一個很有代表性的案例。問題是，刑事審判中能否對工商登記這一行政確認行為進行實質性的評判？
最高人民法院〈〈關于貫徹〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見〉〉第49條規定：“個人合伙或個體工商戶，雖經工商行政管理部門錯誤地登記為集體所有制企業，但實質為個人合伙或個體工商戶的，應當按照個人合伙或個體工商戶對待。”這樣的規定似乎表明，人民法院在民事訴訟過程中對有關涉及行政確認如工商登記行為的內容是可以作為普通證據作實質審查的，并可以視情作出采納或不采納的結論。
行政行為具有公定的效力，即行政行為一經作出，對任何人都具有被推定為合法有效而予以尊重的法律效力。雖然這是一種公認的效力，不僅行政主體和相對人雙方應當尊重，其他行政主體、國家機關、社會組織和個人也應當服從，但這種效力畢竟是法律的一種推定，它并不意味著行政行為絕對有效，不可否認。當證據確鑿時，由同樣代表公共利益的有權機關依法定程序證實行政行為不符合公共利益時，可以予以否定。 大陸法系通說認為，“重大且明顯的瑕疵”是行政行為無效的原因。德國〈〈聯邦行政程序法〉〉第44條第1款規定：行政行為具有重大瑕疵或根據理智的判斷絕對明顯的瑕疵時，無效。日本學者也認為：當行政行為有重大瑕疵，并且通常人也能夠較容易地把握之時，無效。浙江大學金偉峰副教授認為，“重大且明顯說”也應當成為我國行政程序法中確認無效行政行為的一般標準。
筆者也主張用“重大且明顯說”（重大且明顯瑕疵的標準有待于法律的原則性規定，并需在實踐中不斷探索。 ）作為判斷行政確認行為是否具有公定力的基本標準。一般情況下，行政確認具有公定的效力，除非行政確認行為本身存在“重大且明顯瑕疵”才可以否定其公定效力。由此看來，河北省高級人民法院的上述判決和最高人民法院的上述司法解釋及與此類似的案例都是值得總結和深入研究的。
筆者認為，如果在刑事或民事訴訟中發現認定書存在“重大且明顯瑕疵”的情形，如認定書出現制作主體沒有制作資格、制作主體無法定職權或程序嚴重違法等等“重大且明顯瑕疵”的情形，刑事或民事案件承辦人可以直接判定認定書沒有公定力，直接否定認定書的效力，換句話說，就是不承認認定書作為證據的證據效力。反過來，如果沒有發現認定書“重大且明顯瑕疵”的情形，則刑事或民事案件承辦人應當尊重認定書的效力公定力，也就是應當承認認定書直接作為證據的效力。但如當事人對認定書確有不同意見，案件承辦人則可以運用釋明權動員當事人先行對作出認定書的行政行為提起行政訴訟，而相關刑事案件可采用對犯罪嫌疑人或被告人變更為取保候審或監視居住的強制措施，相關民事案件可采用中止訴訟的辦法，待行政訴訟結果出來后再行處理相關的刑事或民事案件。
作者單位：浙江省諸暨市人民檢察院
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