[ 周永坤 ]——(2006-12-30) / 已閱50007次
信訪潮與中國糾紛解決機制的路徑選擇
周永坤
一、陷入困境的信訪
信訪是一個典型的中國特色的制度，雖然外國也有與中國的信訪相類似的制度，例如法定的行政中介人制度、俄羅斯的投函政治制度、新加坡的中央申訴局制度、瑞典的行政專員制度等等。但是一個自上而下遍及立法、行政、司法各個部門接受投訴并解決糾紛的制度系統在世界上大概是獨一無二的。
信訪制度已經與新中國同在了半個多世紀，它發端于1950年代，一直延續至今。依應星的研究，它大致可以分為三個階段：一是1951年至1979年的大眾動員型階段，二是1979年到1982年的撥亂反正型階段，三是1982年至今的階段,[1]這大致是可取的。1950年代，在傳遞社會信息與解決糾紛的制度嚴重缺失的條件下,信訪是一個有用的制度，它表達是新的政權與人民之間的親密聯系,同時是官員憑新理念解決社會糾紛的一個高度靈活與隨意的制度。在一個缺乏起碼民刑法律與憲法的動員型社會中，它幾乎是唯一的、自然的選擇。它的主要任務是服務于政治斗爭，服務于各種各樣的政治運動，是政治權威利用民眾清除政治對手的制度，它的典型是文化大革命中的種種告密行為。第二階段的信訪是大亂以后社會調整的產物，它的主要內容是解決歷史遺留問題，平反冤假錯案，它的功績是為成千上萬的受到不公正待遇的右派平反和為文革中受到沖出的人們陳情昭雪。在這一特殊時期，由于司法的權威嚴重不足，信訪作為一種解決糾紛的代償功能便得到迅速發展，一度成為中國糾紛解決機制的核心。但是它明顯地具有臨時性、權宜性。隨著歷史問題的解決，隨著中國大量法律的制定與法院制度建設的加強，法院在中國糾紛解決制度中的地位日益增強，信訪制度一度開始弱化。[2]
前兩個階段信訪生存的社會條件是單位社會，在一個單位社會里，一個單位就是一個社會，由于單位領導對下握有經濟與政治的全權，加上人們的利益主要來自權力的分配，人們產生糾紛的概率不高，且大量的糾紛在單位內就消化了，法院只起到拾遺補缺的作用。那個時代里我國社會的低訴訟率就是證明。1980年代中葉以后，單位社會迅速解體。首先是農村的土地承包制使以生產隊為基礎的生產隊、大隊、公社三級組織嚴密的單位社會解體；接著是城市的改革與大量公有制經濟單位的破產與轉制、個體經濟的放開與外資的引進使城市的單位也隨之大量解體。單位的衰落導致單位為中心的社會逐步解體，與此相應的是以契約為中心的社會的發生與發展，這是中國社會現代化轉型中的一個核心現象。這是一個宏大規模的社會重組運動。
單位社會向契約社會的轉型產生兩個重要的社會后果：一是人們的關系類型發生了根本的改變，在單位社會里，人際關系的主要類型是縱向服從關系，是權力服從關系，而在契約社會中人們的基礎性關系是平權的關系，是權利關系。由此產生了第二個變化：糾紛的大量涌現。在權力服從型的關系中，由于主要的關系是權力服從關系，這種關系中發生糾紛的概率相對低，同時由于力量的不平衡，許多矛盾被權力所掩蓋：在那樣的社會情景下，除了權力對弱者的道德同情以外，弱者沒有辦法與它講理，所以他們通常的選擇是“忍”。因此外化出來的糾紛很少，“走出”單位的糾紛就更少。契約社會則不然。在契約型社會里，由于人的關系是平等的權利關系（起碼理應如此），雙方發生糾紛的概率本身就很大，再加上雙方平等的權利主體這一現實使糾紛不容易解決；失去經濟與政治權力的基層社會的權力擁有者解決糾紛的能力隨之下降，糾紛便大量由基層向上傳遞。這一偉大的社會變革需要新的社會糾紛解決機制，這給提高法院的權威提供了很好的契機。事實上我國法院的權威在1980年代中葉前后是1949年以來最崇高的。[3]
但是可惜的是，由于根深蒂固的人治傳統，這法院地位的崛起被認為是不合中國國情的。一方面是社會將解決糾紛的希望寄托于各級各類的非司法機關而非法院——我們的許多糾紛是法院不予受理的：另一方面糾紛主體在高昂的訴訟成本壓力下和非訴訟制度利好的引誘下紛紛走向非訴訟的機關。[4]這樣，隨著1990年代中葉市場經濟建設步伐的加快所帶來的單位社會解體的加速，新社會糾紛大量擁向信訪部門，這就形成了新的上訪熱。上訪熱的制度回應就是各級各類的機關內部都成立了信訪機構，甚至法院也不能例外。信訪機構由一個傳達社會信息的渠道逐步變成了解決糾紛的正式機構。不唯如此，通過信訪機構與各地最高權力的聯系，信訪機構事實上取得了走向“超級法院”的通道的角色，甚至本身就扮演著超級法院的角色，成為糾紛解決機制的核心部分，極端的就成為最終的糾紛解決機構。所謂的“涉法信訪”就是法院只是解決糾紛的“次級”機構的明證——法院的判決不是最終的，當事人通過信訪可以重新啟動司法程序，甚至在種種司法外權力的重壓下不得不作出與自己先在的判決不一致的判決。因此，在理論上，只要當事人對法院的判決不滿意，當事人就有可能通過上訪啟動高于法院的權力來否定對自己不利的判決，法院判決在糾紛解決機制中的最終性被打破。[5]
成功上訪的信息刺激了民眾上訪的積極性，上訪積極性的增加導致上訪人數的增加，上訪人數增加的壓力促使信訪機構提高效力，并促使社會對信訪機構的投入以增加上訪的產出。最近10年來，強化信訪的努力在各地都存在，這一趨勢在組織上的反應就是信訪機構的行政級別普遍升格，信訪機構權力不斷增加，信訪與權力評價的關聯度日益加深，信訪量的多少成為衡量政績的重要指標。這一努力的結果無疑是大大增加了信訪的產出。
信訪產出的增加在兩個方面刺激了社會的信訪熱情。一是確實有相當一部分人通過信訪途徑快速、合法地維護了自己的權利，這將許多受到侵害的良善公民走向信訪；二是信訪使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起碼信訪使一些人（不是全部）通過上訪取得了在制度內無法獲取的利益。因為信訪的產出往往是非制度性的、甚至是反制度的，[6]因此，與人們降低上訪的初衷相反：信訪產出的上升又刺激了上訪的積極性，最終形成了無法解決的上訪洪流。在最近１０年以來，信訪量逐年增加。據官方統計，中國２００３年全年信訪超過1000萬件。國家信訪局周占順局長在去年接受《半月談》采訪時也坦陳：信訪活動目前相對活躍。據統計，從1993年群眾來信來訪總量開始回升以來，信訪數量上升現象已持續10年。[7]全國人大常委會辦公廳信訪局從2003年1月1日到11月26日為止，共收到上訪信件52852封，比上年同期增長了近20％。同一時間段，同比增長近1／3。周占順局長同時指出，近期以來，群眾集體訪、重復訪和赴京訪增加，來全國人大信訪接待室上訪總件數為17063件，上升幅度大，規模大，持續時間長，行為激烈。[8]各地的信訪大體也呈現類似的情況。2000年至2003年，四川省行政機關、審判機關和檢察機關的信訪量一直居高不下，權力機關信訪量增加43.9％。[9]為應對這一局勢，各地的信訪投入日益增加。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪機構。社科院課題組分析認為，由于信訪機構沒有嚴格意義上的隸屬關系，中央信訪機構對地方及中央各部門信訪機構之間的管制協調能力十分有限，缺乏強制約。各級信訪機構在沒有任何監督下對信訪案件實行層層轉辦，導致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集。[10]
進入21世紀，信訪工作可以說已經走到了盡頭。各種關于信訪改革的呼聲日高。從2002年開始，關于將信訪納入法制軌道與改革信訪工作的文章開始涌現。[11] 2004年5月至10月，中國社會科學院的于建嶸和他的6人課題組一起對中國的信訪制度進行了專項調查研究。這一調查是迄今為止國內最大規模的針對上訪人群的調查。課題由國家軟科學基金會資助。課題組的數據和結論全部來自于實證調查。調查通過對上訪人群發放問卷和深度訪談、分析來自全國各地2萬多封控告信、與部分信訪官員進行座談及進駐“上訪村”體驗生活等形式進行，歷時半年的調查結果最終表達的是一個清晰結論：信訪制度作為歷史產物已無法適用于當前，相反已是弊端叢生。“如果不進行徹底改革，將會產生十分嚴重的政治后果。”[12]
信訪制度已經直到了死胡同，改革勢在必然，但是如何改革才能解決這一世紀難題？
二、兩種對立的改革思路
對信訪潮的理論回應產生了兩種針鋒相對的改革思路：強化信訪與取消信訪。
主張強化信訪的是國家信訪局的官員和大部分學者。２００１年就有人提出建立“大信訪”的建議。[13]最近中國科學院國情中心研究員康曉光提議賦予信訪部門更多如調查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權力，它建議將行政問責制與信訪結合起來。國家信訪局張彭發主任也認為應該強化信訪，加強現行信訪部門的權力。有些人士已經建議出臺《信訪法》，甚至效仿法院兩審終審制，確定兩訪終訪制，用以保證有限度的上訪，將其納入法制化軌道。
強化信訪的理由大致可以歸結為三條：一是信訪必須解決問題，為了解決問題必須有權。中國科學院國情中心研究員康曉光認為，信訪部門的功能無非兩個：信息反饋和解決問題。“如果不是為了解決問題，誰愿意勞民傷財甚至傾家蕩產地來北京。但如果信訪部門沒有足夠的權力解決問題，那就是形同虛設。”二是中國的國情，司法不獨立，需要這樣的一個反饋系統。他指出，“我們是一個行政主導的國家，在司法難以真正獨立的情況下，中國需要這么一套反饋系統來了解社會存在的問題，了解民眾的需要。這是一個沒有門坎的系統。”三是中國的救濟方式太少。例如憲法學者杜鋼建認為，中國目前的權利救濟方式不是太多了，而是嚴重不足，不能僅依賴司法救濟這一條路。[14]
強化信訪的思路已經進入修改后信訪條例的草案。原本要在2004年11月份出臺的新的信訪條例草案最明顯的變化是部分擴大了信訪機構的權限，增加了一些“實權”。此前，國家信訪局研究室負責人在接受記者采訪時就表露，信訪機構權力有限是導致信訪效率低下的主要原因。但由于嚴格的保密措施，人們無法獲知更多有關擴大權限的具體內容。[15]有的地方更是走在中央的前面，率先開始強化信訪的功能與權力。例如，《四川省信訪條例》草案就對信訪制度進行了大膽的改革，信訪機關被授予交辦權和督辦權。這使信訪機關這個曾經的“傳聲筒”變成了一個“實權單位”。更鮮明的是，明確了有關部門在交辦和督辦過程中的法律責任，并在全國首次提出行政問責制，直接授予信訪機構對辦理機構人員處分的建議權，通過明確法律責任，防止置之不理。[16]
與此相反，少數學者主張弱化甚至取消信訪。社科院的于建嶸研究員是其代表。于建嶸認為，老百姓可以提意見和建議，把信訪視為公民政治參與的渠道，但一定要把公民權利救濟功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟的權威性。”[17]
在這兩種絕然不同的聲音中，強化信訪的主張顯然占了明顯的上風。它不僅有學者的論證，更重要的是，它有官方的支持。在中國的國情下，決定立法的首先是官員。新《信訪條例》的出臺無疑為這一短暫的爭論打上了句號。但是，問題仍然存在：中國的糾紛解決制度究竟向何處去？法治與與和諧社會需要什么樣的糾紛解決機制？或者，什么樣的糾紛解決機制才能將社會導向法治與和諧？新《信訪條例》當然有許多可圈可點之處，例如，疑難信訪事項可舉行聽證，過激信訪構成犯罪將追究刑事責任，以及對信訪人保護的細化，信訪方式的多樣化，信訪便民原則的細化，信訪事項范圍的擴大等。但是，新《信訪條例》賦予了信訪部門交辦權、督辦權，使信訪部門從單純的收發室走出，便于信訪案件的監督和相關部門的及時辦理；由過去的兩級信訪變為三級信訪，加大了對相關部門的督辦力度。很明顯，它貫徹的是一條強化信訪的思路。眾長遠來看，它對中國的糾紛解決制度將產生何種影響？這是一個涉及中國社會是否能走向法治的重大問題，不能不認真對待。
要對這一問題作出回答，就必須對信訪制度作一個全面的剖析。
三、作為糾紛解決制度的信訪制度的利弊
應當指出，信訪權是我國各部憲法所保障的，是憲法性的權利，信訪制度是一種行使憲法規定的權利義務的方式。作為國家機關，接待信訪是它的義務；作為公民，信訪的權利依據是“信訪權”。
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