[ 周永坤 ]——(2006-12-30) / 已閱50009次
信訪權其實只是一種通俗的說法，它在憲法的權利表現是批評權、建議權、控告權、申訴權。[18]來信來訪只是行使上述憲法權利的形式。根據現行憲法，信訪權可以分為二大類，一是批評建議的權利，一是控告、申訴、檢舉的權利。批評建議的權利是公民參與社會與國家管理的權力，它當然可以直接向相關單位與部門提出；控告、申訴、檢舉的權利又可以分為兩方面，一是對于國家國家機關、社會管理機關、社會自治機關（例如農村的村民委員會）及其工作人員實行監督的權利，二是為保護自身的權利向國家機關陳情與尋求救濟的權利。陳情的權利可以向有權的機關提起，救濟的權利完全可以向司法機關提起，當然，必要時候也可以向人民代表大會提出。由此可知，我國的信訪權具有雙重的意義。首先，它是重要的公權利，是公民民主管理國家的權利。這一民主性的權利在中國具有特殊的重要性，因為我國的選舉制度與各種民主決策的制度不完備，公民向國家機關反應情況與訴苦的權利就是中國公民的主要的民主權利，起碼在現階段是如此；另一面，信訪權具有保障私權的性質，公民通過信訪權的行使主張私權利的存在并尋求司法救濟。信訪權的義務主體是國家機關，國家機關當然有義務接受公民的來信、來訪，并將此類要求轉達于相應的有權部門裁決。
信訪權的憲法性質決定了國家機關接待信訪的合法性與義務性。因此，取消信訪的思路是有違憲法規定的。當然，這并不意味著一定要建立單獨的信訪機構，這一職能也可能有主管相應事務的國家機關行使。
強化信訪的思路又如何呢？這應當從信訪的任務與特點來分析。
首先應當強調，信訪作為一個特殊時代的產物是有它的存在價值的。在歷史上，它也產生過積極的作用。在文革及其以前，它起到了溝通人民與政府間的關系的作用。不過，不容忽視的是，由于它的非規范性與解決問題過程的非公開性，即使在那個時代，它也曾經成為一些心術不正的人害人的工具，成為鼓勵告密行為的制度。[19]在文革結束至1980年代中葉的特殊年代里，它起到了平反冤假錯案、解決所謂歷史遺留問題的作用，它甚至成為中國特有的一種人權救濟方式。在新時代里，信訪也有它存在的意義，它是公民控告腐敗的政府官員的作用。據研究，2000年湖南省舉報干部、尤其是領導干部違紀違法的增多，1995年——1998年期間上升了17.87%.關于干部經濟問題的舉報上升17.76%,約占信訪總量的40％，反映干部作風的上升了12.6%,占舉報總量的25％。[20]
但是，信訪作為糾紛解決制度卻有明顯的不足。
1、非規范性。非規范性指信訪過程從接受到問題的解決有很大的任意性，它沒有可以遵守的規范。因為信訪涉及的事項遍布社會各個方面的，同時又有相當一部分是經過規范性的程序處理過的（例如涉法信訪），信訪不可能依據各方面的規范來處理問題，它只能依據信訪者與處理單位的協商與討價還價。
2、非程序性。理想的糾紛解決制度的重要特點是它的嚴格程序性。嚴格的程序一方面可以給當事人一個程序的正義，另一方面通過程序正義獲取較大的結果正義。程序性對于解決糾紛來說是十分重要的。第一，高度的程序性使雙方的訴求得以表達，便于最大限度地發現真實，使解決糾紛的決定盡可能建立在事實的基礎上；第二，高度的程序性使解決糾紛的過程得以展示，有利于遏制糾紛解決者高下其手，從中漁利；第三，高度的程序性便于取得當事人對結果的認同；第四，嚴格的程序也有“切斷糾紛”的意義，它使解決的結果成為“最終的”。但是信訪從收取信息到糾紛的處理，不可能有嚴格的程序。因為信訪機構事實上只能是一個傳遞糾紛信息的機構，實際解決糾紛的機構仍然是信訪所涉及的問題的機關，因此為信訪制定統一的解決糾紛的程序是不可能的。事實上，林林總總的信訪規定（包括新的《信訪條例》）只是一些對信訪工作的要求與處罰性規定，都不是解決糾紛的程序性規定。
3、非專業性。解決糾紛是一個高度專業性的工作，在現代社會，解決糾紛的最終依據是法律，因此，它要求作為糾紛裁判者有專業的法律知識。這種專業性還包括專業的對法律進行解釋與適用的方法，以及尊重法律的職業習慣與道德。這些都信訪人員所不具備的。
4、缺乏交往理性。合理的糾紛解決程序是建立在交往理性之上的，這個交往理性的核心是爭議的雙方面對面地、公開地、建立在規范認同（法律、習俗等等）之上的、依據一定程序的平等的對話。而信訪作為糾紛解決機制在許多情況下雙方當事人并不直接接觸，同時它并不強調對規范的遵守，而是千方百計地、甚至是不計成本地“息訟”。它的結果極容易走向兩極：一是漠視當事人的正當要求對當事人進行打壓甚至欺騙，迫使其放棄要求；一是在當事人的壓力與更高的權力有所壓迫下賦予當事人不適當的利益——會哭的孩子多吃奶。
5、結果的高度或然性。糾紛解決機制追求的價值之一就是結果的相對同一性，即相同的案件相同的結果。但是信訪的結果卻是高度或然的。其原因不僅在于前述制度本身的缺陷，還在于信訪官員追求的最高目標是“息訟”而不是糾紛的合理解決。誠如有的上訪者所說：像撞大運一樣，上訪者們都希望自己是幸運的那一個。當聽到有人因領導批示而解決了問題時，所有的人便又都充滿了希望。但是，這個希望十有八九是虛幻的——因為信訪解決問題的結果不具有一致性與連續性。
從經濟上考量，信訪制度是一個成本高昂制度。它的成本可以分為經濟成本與道德成本兩方面。
信訪的經濟成本分為二個部分，一是信訪人的成本，二是公共成本。
信訪人的成本包括信訪的路費、時間甚至人身安全和精神等諸多方面。幾乎所有的上訪者，都要經歷這樣的路徑，從村里到縣里，從縣里到市里，再從市里到省里，這些地方都解決不了，他們的最后一站就到了北京。來到北京，又幾乎要走訪能找到的每一個中央級機關。遼寧鐵嶺的李國敏因法院糾紛自2001年起來京上訪，在北京和鐵嶺間往返已達數十次。案件在鐵嶺中院到省高院再到北京的人大、國辦和最高法院轉來轉去，4年間仍沒解決。如果碰到為“政績”（信訪量是重要的政績指標）而不顧一切的權力主體，那么，信訪者的人身安全與自由都要付出沉重的代價。[21]有的人甚至為此付出了終生幸福及至生命的代價。這樣費時勞神的上訪，其結果如何呢？調查顯示，實際上通過上訪解決的問題只有2‰，[22]也就是說，只有極少數人通過上訪達到了自己的目標。這對任何一個想通過信訪解決糾紛的人來說，其成本都是不可計量的。對于那千分之二以外的信訪者來說，他的成本是無限大的。
對于政府來說，成本也是高昂的。
且不說政府在信訪上所付出的正常的人員與設備代價，現在單單是政府為降低信訪量所花的錢就是難以計量的。為了破除官僚作風，有些地方因此建立了“各級信訪工作領導責任制和責任追究制”，這一制度要求，對發生較大規模的連續到省委、省政府或北京上訪，對社會穩定和正常工作秩序造成嚴重影響的，要追究當地領導責任，并視情節輕重進行處理。客觀而言，這種信訪領導體制在一定程度上有助于個別問題的解決，但在“問責”壓力之下一些地方也會采取違規甚至違法的手段抑制上訪。這一壓力使地方權威不惜一切代價阻止上訪。這就無形中加大了政府的成本。這方面的成本起碼有：（1）堵住信訪的源頭所花的人力物力。許多地方派出專門人上門規勸不要上訪，這還作為正面新聞予以報道；[23]（2）攔截上訪人員所花的人力物力，社科院課題組的調查發現，少數地方政府使用各種手段攔截上訪人(上訪人員稱之為“劫訪”)進入上級黨政機關已是公開的事情；[24]有的地方甚至導致上訪人員與攔截人員的暴力沖突并造成嚴重后果。（3）從北京或省城拉回上訪人員所花的錢。11月1日，有記者在國務院辦公廳信訪辦、全國人大常委會信訪辦門前看到了沿街停靠的外地警車。這些警車分別來自遼寧、河南、河北、山西和山東。[25]為此，許多地方都在北京設立了專門的“截訪”常駐機構，而從北京領一個上訪者回來，要耗掉1萬元人民幣，這是有關部門給省人大匯報的數字。
在道德上的，它降低了政府的威望。首先是由于上訪結果的高度或然性，導致公民對法律與政府的不信任；二是由于許多上訪的結果是對正規制度內解決結果的否定（例如判決、行政決定），這進一步造成法律與政府威信的流失；[26]其三是由于信訪制度是一個在正常制度運作以外的制度而存在的，走上上訪之路本身是對制度內解決結果的不滿而作出的選擇（有部分確實是在制度內沒有尋求到公正的結果，或當事人認為沒有得到公正的結果），如我們提高信訪制度的強制性，并因此而危及政府官員的利益的時候，就會促使政府官員用法律以外的手段去解決“信訪率”，甚至追求“零信訪”，以提升自身的形象。這就必然產生對政府行為的“非法治導向”。這一非法治導向可能產生三個結果：一是為了降低上訪率，在日常政府行為中產生犧牲法律尊嚴與國家利益或者糾紛另一方的利益而滿足蠻橫的一方的非理要求，這會減少正常制度的“正義產出”。因為法律并不說話，國家利益也不說話，也因為在利益對立的雙方作出裁決時，“柿子揀軟的捏”有利于平息糾紛。二是采取各種方式以降低上訪率，以取悅上級，提升政績，這些手段當然包括形形色色的侵犯權利的方法，在不得已的時候甚至不惜動用暴力。暴力“截訪”的行為造成公民與政府的對立，對政府的威信造成嚴重的影響。[27]三是在進入信訪解決機制以后，不惜犧牲法律與政府威信，滿足上訪者的要求，甚至無理要求。其結果是，受到傷害的是信訪機關以外的其他所有的國家機關，甚至是整個國家制度。
強化這樣一個嚴重非理性、高成本的的糾紛解決制度（指作為糾紛解決制度的信訪，而不是傳遞信息的信訪）是不合理的。強化論者的三條理由都是不能成立的。
首先，關于信訪要解決問題，解決問題就要有權。從表面上看這是有道理的。但是，信訪改革問題的關鍵是由誰來解決問題，是信訪部門，還是體制內有權解決問題的部門。這就是說，它的關鍵是權力配置給誰，應當配置給國家正常體制內的機關，而不能配置給信訪機構，配置給信訪機關則打亂了整個國家體制。例如，司法問題轉到法院、舉報貪污腐敗轉到檢察院解決。強化信訪的思路預設由信訪部門解決問題，因而當然結論是強化信訪部門的權力。問題是，信訪部門是不適宜作為糾紛解決機制的一部分的。理由除了上述信訪的內在缺陷與成本太大以外，信訪成為糾紛解決機制一部分的根本問題是制度上的——它導致整個糾紛解決制度的紊亂以至無法正常運作。中國的現實就是如此。
一個社會的糾紛解決制度本身是成體系的，一個有“實權”的信訪機構一旦成為糾紛解決機制一部分、甚或是最終部分，它將導致對整個糾紛解決制度的沖擊——它增加了糾紛解決制度的變數與不確定性。由于信訪面對的糾紛大部分是已經經過正規糾紛解決機制過濾的，如果由信訪來對已經生效的結果重新來處理，它實際上是對整個糾紛解決制度的挑戰。這方面特別嚴重的后果是對法院地位的威脅。我們可以通過對中國信訪者與權力者的互動關系來說明這一問題。
信訪的熱情是信訪潮的心理原因，而刺激信訪期待心理的正是信訪的實權化：正是信訪的實權化使信訪解決了更多的問題，滿足了上訪者的要求，而這一信息將許多人引入了上訪的道路。因此，信訪壓力是與信訪解決糾紛的權力含量成正比的。由于向契約社會的轉型，糾紛量大增，這并不必然導致上訪，而是正常糾紛解決機制不健全，信訪權力的上揚導致將糾紛引向了信訪。作為糾紛解決制度的信訪制度的最大特點是非制度化的權力，非制度化的權力無法建立在規范之上，只能建立在權力的等級之上，因此，上訪人員普遍相信更大的“官”而不是法律。這一現象使信訪者不斷向權力高層流動，這導致上訪壓力的政治化。權力高層通過權力層級關系再將這一政治化的壓力逐級向下傳遞。
誰是這一上訪政治壓力的最大承受者？當然是作為正常糾紛解決機制核心的法院。由于我國法院缺乏獨立的地位，這一政治化了的壓力直接導致法院審判活動的變異。
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