[ 李步云 ]——(2001-12-28) / 已閱26191次
建立違憲審查制度刻不容緩
李步云
依法治國，建設社會主義法治國家，作為我國的一項治國方略和奮斗目標，已被莊嚴地載入憲法。憲法是國家的根本大法，是全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織的根本活動準則。依法治國的根本是依憲法治國；依法辦事首先應當依憲辦事。不重視憲法的作用，就會丟失立國的根本；不樹立憲法的權威，就難以樹立法律的權威。
自現行憲法制定以來，廣大干部和群眾的憲法意識已經有了提高。但是必須看到，我國憲法的實施不能說沒有問題了。新中國成立已50多年，還從來沒有處理過違憲案件。我們既沒有設置具體負責受理與審查違憲案件的專門機構，沒有制定具體的違憲審查的特別程序，也沒有設計出一套進行違憲審查的理論和原則。例如，在我國什么叫違憲？它有哪些構成要件？違憲的主體可以是哪些機關和個人？違憲的客體應是什么樣的行為？違憲行為有無時效？什么樣的組織和個人可以提出進行違憲審查的要求或控告？違憲審查機構是“不告不理”還是可以主動審查？它以什么形式進行裁決，其效力又如何？等等，在我國理論界和權力機構中，都還沒有明確和統一的認識。
世界各國違憲審查機構的設置，大體上可以分為四大類：一是由立法機構負責違憲審查。通常認為英國和前蘇聯是采用這種方式的代表。英國實行“議會至上”的憲政體制，內閣和法院由議會產生并對其負責，議會可以制定、修改和廢止任何法律，包括各種憲法性文件；任何一部法律如果違憲，也只能通過議會才能修正或廢止。由于英國采用這種體制有其歷史的特殊性，而這種體制有一重要缺點，即“自己監督自己”，因此西方國家效仿它的極少。
二是由司法機關負責違憲審查。首創這種體制的是美國。它建立在“三權分立”的政治哲學基礎上，它的直接淵源是著名的馬伯里訴麥迪遜案這一判例。現在全世界效仿美國模式的有60多個國家。但是大多數國家還是依據本國的具體國情作出某些規定。例如，只有最高法院才能審查違憲的立法，法庭組成人員要吸收法學教授、政治家參加，審查程序也不同于一般的法院審案程序。
三是由專門的政治機關負責違憲審查。法國是實行這種體制的典型。法國現行憲法規定：“憲法委員會的成員為九人，任期九年，不得連任。憲法委員會成員每三年更新三分之一，其中三名由共和國總統任命，三名由國民議會議長任命，三名由參議會議長任命。除上述規定的九名成員外，各前任共和國總統是憲法委員會當然的終身成員。”其主要職責是“憲法委員會監督共和國選舉”，“各組織法在公布前，議會兩院的規章在施行前，都必須提交憲法委員會，憲法委員會應就其是否符合憲法作出裁決”。為了同樣的目的，各個法律在公布前，可以由共和國總統、總理、國民議會議長、參議院議長、六十名國民議會議員或六十名參議院議員提交憲法委員會。此外，該委員會還有權裁決議會兩院議員選舉中的法律爭議以及監督全民公決等等。該委員會活動是秘密的，開會只公布結果，不公布理由和討論內容。法國憲法委員會具有很強的政治性和很高的權威性，各國完全效仿的不多，但很重視它的某些長處和經驗。
四是由憲法法院負責違憲審查。這種模式由奧地利于1920年首創，后來很多國家相繼效仿。奧地利的憲法法院由12名正式成員和6名替補成員組成。院長、副院長及6名正式成員和3名替補成員，由聯邦政府提名：國民議院和聯邦議院各提出3名正式成員，1名替補成員。以上名單均由總統任命。所有憲法法院的成員和替補成員均需有法學或政治學學歷，并且擔任法學或政治學專業職務不少于10年。奧地利憲法還規定：“任何政黨的雇員或其他工作人員均不得被任命為憲法法院成員。”憲法法院職權通常包括：解釋憲法；裁決國家機關之間的權限爭議；審查各種法律、法規、法令的合憲性；審理或監督審理高級官員包括總統的彈劾案；審查公民個人提起的憲法訴訟等等。
世界各國違憲審查制度對樹立憲法的權威和維護國家法制的統一，對保障民主、法治與人權，對維護國家政治與社會的穩定，都起了重要的作用，其具體經驗我們也可以借鑒。但是，在我國建立違憲審查制度，必須從我國的具體國情出發。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，立足于我國的政治體制來建立違憲審查制度是首先必須堅持的。民主與法治的健全與完善是一個長期的發展過程，不能想當然去追求那些所謂的“理想”模式。
基于以上考慮，我們建議：全國人民代表大會設立憲法監督委員會。它受全國人民代表大會領導；在人民代表大會閉會期間，受全國人民代表大會常務委員會領導。憲法監督委員會由主任委員、副主任委員兩人和委員二十至十五人組成，其主任、副主任人選由大會主席團在副委員長中提名，委員人選在代表中提名，大會通過。憲法監督委員會的組成人員中，應當有適當數量的法學專家。在大會閉會期間，全國人民代表大會常務委員會可以補充任命缺額的副主任或委員。憲法監督委員會可以聘請若干法學專家擔任顧問，顧問由全國人大常委會任免。顧問列席會議，但無表決權。憲法監督委員會的職責如下：（一）對憲法解釋，提出意見和建議；（二）對現行法律，行政法規和地方性法規，自治條例和單行條例是否同憲法相抵觸，提出審查意見；（三）對報送全國人民代表大會常務委員會備案的地方性法規是否同憲法和法律相抵觸，提出審查意見；（四）對報送全國人民代表大會常務委員會批準的自治區的自治條例和單行條例是否同憲法和法律相抵觸，提出審查意見；（五）對全國人民代表大會及其常務委員會授權國務院制定的行政法院，或者授權省級人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規是否同憲法和法律相抵觸，提出審查意見；（六）對國務院裁決的省級地方性法規同行政法規相抵觸，省級地方性法規同國務院部門規章之間有矛盾的處理意見，提出審查意見；（七）對中央一級國家機關之間的權限爭議，提出處理意見；（八）對中央一級國家機關的重大政策和決策是否違憲，提出審查意見；（九）對全國人民代表大會選舉的中央一級國家機關領導人員的罷免案，提出審查意見；（十）全國人民代表大會及其常務委員會交付的其他工作。以上機構的設置及其職權的設定，同我國現行憲法的原則精神和具體規定是完全一致的。
目前，我國在制憲、行憲方面已積累了相當多的經驗。廣大干部和群眾的法制觀念和憲法意識已有很大提高。政治體制改革和民主政治建設已取得長足的進展。為了預防和消除權力腐敗和權力異化，民主監督體系正在加強。我國已經加入世界貿易組織，社會主義市場經濟將進一步完善。黨的執政地位空前鞏固。所有這一切，都為今天在我國建立違憲審查制度，提出了迫切要求和提供了現實條件。如果本屆人大能在自己的任期內建立起違憲審查制度，將為黨的十六大和新一屆人大，為新世紀的民主法治建設獻上一份厚禮。
