[ 陳甦 ]——(2001-12-28) / 已閱18777次
民事責(zé)任制度與證券法宗旨的實現(xiàn)
中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員 陳 甦
已經(jīng)實施兩年的證券法，在維持證券市場秩序和保護(hù)投資者權(quán)益方面發(fā)揮了積極的作用，但其中隱含的一些制度缺陷也逐漸顯現(xiàn)出來。近期證券市場上出現(xiàn)了一些嚴(yán)重侵害投資者權(quán)益的事件，雖然證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法追究了違法者的法律責(zé)任，但受損害的投資者卻未能得到充分的法律救濟(jì)，其原因就在于證券法上的民事責(zé)任制度存在嚴(yán)重缺陷。如何完善證券法上的民事責(zé)任制度，成為當(dāng)前證券法研究的重點(diǎn)。敬請關(guān)注——
證券法上的民事責(zé)任制度必須完善
證券法上的民事責(zé)任制度問題，可以從兩個層面上展開討論：一個是技術(shù)層面上的，就是從立法技術(shù)角度研究如何建構(gòu)民事責(zé)任制度，例如證券法上民事責(zé)任的性質(zhì)如何界定，證券違法行為的構(gòu)成要件如何確定，更為具體的，是研究證券違法行為造成的損失怎樣計算，具體的訴訟制度如何設(shè)定等等。另一個是觀念層面上的，就是在立法理念上研究和討論證券法為什么要規(guī)定民事責(zé)任制度，民事責(zé)任制度在證券市場監(jiān)管機(jī)制中應(yīng)處于何種地位，證券法上規(guī)定的民事責(zé)任制度要達(dá)到何種法律效果等等。這兩個層面是互相聯(lián)系互相影響的，并且立法理念上的認(rèn)識與選擇會決定立法技術(shù)上的選擇與運(yùn)用。
但當(dāng)前有關(guān)證券法上民事責(zé)任制度的一些討論中，似乎隱含了這樣一個前提：現(xiàn)行證券法中民事責(zé)任制度上的欠缺，僅僅是立法技術(shù)上的原因所導(dǎo)致的，而且立法技術(shù)上的欠缺主要是證券立法經(jīng)驗欠缺所導(dǎo)致的，畢竟我國證券市場形成和發(fā)展的歷史較短，而證券法又是建國以來第一部調(diào)整證券發(fā)行和交易活動的法律。這一前提導(dǎo)出的結(jié)論是：證券法上民事責(zé)任制度的完備化，僅僅是一個立法技術(shù)方案的設(shè)計和選擇方面的任務(wù)。
雖然現(xiàn)行證券法對民事責(zé)任制度有所規(guī)定，但有關(guān)民事責(zé)任的規(guī)范往往只起到宣言的作用，在實務(wù)中難以實施。其重要原因之一，就是證券法中民事責(zé)任制度在技術(shù)上存在嚴(yán)重欠缺，并且這種欠缺難以通過適用民法一般規(guī)則或運(yùn)用司法解釋來彌補(bǔ)。例如，證券法理論上一般認(rèn)為，違反信息披露制度的發(fā)行人應(yīng)承擔(dān)無過錯責(zé)任，發(fā)行人的董事、監(jiān)事和經(jīng)理等應(yīng)承擔(dān)過錯推定責(zé)任，但證券法對違反信息披露制度行為的歸責(zé)原則并無明確規(guī)定。我國民法以過錯責(zé)任為原則，承擔(dān)無過錯責(zé)任或過錯推定責(zé)任的情形須由法律特別規(guī)定，在證券法沒有明確規(guī)定的情況下，法院在審理證券糾紛案件時，是不能自行適用無過錯原則或過錯推定原則的。再如，對于虛假陳述、內(nèi)幕交易等違法行為，受害人只能通過推定的方法予以確定，違法行為所造成的損失結(jié)果以及違法行為與損失結(jié)果之間的因果關(guān)系，也只能通過推定的方法予以確定。在證券法沒有明確規(guī)定這些推定制度時，法院在審判相關(guān)案件時就不能自行采取這些推定方法。可見，證券法上的民事責(zé)任制度在技術(shù)上有特殊性，如果不在技術(shù)層面上完善證券法上的民事責(zé)任制度，是不可能公正有效地處理證券糾紛案件的。
盡管如此，有一個疑問還是難以打消的：民事責(zé)任制度在保護(hù)投資者權(quán)益方面的作用是顯而易見的，信息時代的信息交流在相當(dāng)程度上可以彌補(bǔ)經(jīng)驗欠缺或者說是可以縮短經(jīng)驗的形成過程，但證券法何以對民事責(zé)任制度規(guī)定得如此簡略以致其不具有起碼的操作性？我們還應(yīng)該在立法理念上尋找一下原因。
從法律規(guī)范的內(nèi)容來看，證券法為實現(xiàn)其宗旨所建構(gòu)的證券市場監(jiān)管體制，實際上是一個糾察式的監(jiān)管體制，就是行政權(quán)力主導(dǎo)下并發(fā)揮全面監(jiān)控作用的市場監(jiān)管機(jī)制。證券法“法律責(zé)任”一章共３６條，幾乎每一條都與行政責(zé)任有關(guān)，其中絕大多數(shù)是關(guān)于行政處罰的規(guī)定。證券法幾乎對每一種違法行為都規(guī)定了行政責(zé)任。證券法上規(guī)定的行政處罰種類相當(dāng)之多，包括：警告；罰款；責(zé)令停止發(fā)行；責(zé)令改正；責(zé)令退還所募資金；沒收非法所得；予以取締；責(zé)令停業(yè)；取消從業(yè)資格；取消業(yè)務(wù)許可等。實務(wù)中又有一些新發(fā)展，如通報批評、公開譴責(zé)等等。在糾察式的監(jiān)管體制下，實現(xiàn)證券法宗旨的機(jī)制是：通過對具體違法者的行政處罰，使其不敢或者無力再進(jìn)行違法行為，同時對其他市場主體起到警示和教育作用，從而實現(xiàn)證券市場的整體公正和整體秩序。這種機(jī)制是用一般性保護(hù)實現(xiàn)或替代個別性保護(hù)，用行政權(quán)力統(tǒng)治市場，客觀上最大限度地減少司法機(jī)制的介入和投資者對證券法的主動運(yùn)用。在糾察式的證券市場監(jiān)管體制中，證券法實質(zhì)上是一個證券市場上的“治安管理條例”，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員實際上在起市場警察的作用。按照這種模式的建構(gòu)理念，既然警察已經(jīng)把市場秩序維持得很好，既然證券市場的整體公正已經(jīng)建立，那么對待具體投資者的個別公正就已不在話下了。
糾察式的監(jiān)管體制確有其不可替代的效用，但要成為證券市場上惟一有效的監(jiān)管力量時，就必須存在這樣一些假設(shè)條件：對于證券市場上的違法行為，基本上能夠被監(jiān)管者所發(fā)現(xiàn)；監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其人員總是積極負(fù)責(zé)，像關(guān)心自己利益一樣關(guān)心投資者權(quán)益；監(jiān)管者有足夠的力量對證券市場上的行為實施普遍監(jiān)管，能夠根據(jù)證券市場監(jiān)管的需要隨時增減其監(jiān)管力量，而不受財政預(yù)算和人事制度的約束，并且證券市場總是能夠負(fù)擔(dān)任何龐大的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)等等。但現(xiàn)實卻告訴我們，行政力量主導(dǎo)下的監(jiān)管雖然是有效的，但卻是有限的，因為上述條件不可能得到充分滿足。以糾察式的市場監(jiān)管體制為核心的證券法，基本上只是國家監(jiān)管證券市場的工具和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)。可是對違法者給予行政處罰，只是懲罰了違法者，對于具體受侵害的投資者權(quán)益，卻未能給予救濟(jì)和保護(hù)。而投資者實際上很難運(yùn)用證券法保護(hù)自己的權(quán)益，因為民事責(zé)任制度存在嚴(yán)重缺陷的證券法沒有可訴性，不能被投資者主動運(yùn)用。從建設(shè)法治國家的角度上看，可訴性是把證券法交給投資者的必要制度措施。欠缺投資者主動參與的監(jiān)管機(jī)制，不可能是持續(xù)有效的監(jiān)管機(jī)制。如果我們?nèi)匀粌H僅滿足于一個糾察式的證券市場監(jiān)管機(jī)制，那么證券法上的民事責(zé)任制度就會始終處于可有可無的境地，有關(guān)民事責(zé)任制度的任何技術(shù)層次的改進(jìn)，都不可能達(dá)到應(yīng)有的制度效果。
民事責(zé)任制度在證券市場監(jiān)管機(jī)制中的作用
依據(jù)證券法上民事責(zé)任制度的實施機(jī)制，當(dāng)發(fā)生侵害投資者權(quán)益的違法事件時，由投資者主動提出保護(hù)其權(quán)益的訴求，由司法機(jī)關(guān)按照民事訴訟程序，對特定投資者主動提起的權(quán)益保護(hù)訴求進(jìn)行審判，通過支持投資者的合法訴求以保護(hù)投資者權(quán)益。這一機(jī)制融入證券法實施機(jī)制中，實質(zhì)上就是通過個案公正實現(xiàn)法律公正，通過支持個別投資者的合法訴求實現(xiàn)證券市場的整體秩序，通過維護(hù)個別交易的公正性實現(xiàn)證券市場總體交易的公正性，通過投資者的主動參與實現(xiàn)證券市場的民主性和法治化。因此，證券法上民事責(zé)任制度在實現(xiàn)證券法宗旨方面，有不可替代的特殊機(jī)制和作用。
１．填補(bǔ)損害的作用。通過民事訴訟程序，使權(quán)益受損害的投資者得到賠償，這是民事責(zé)任制度保護(hù)具體投資者的直接作用，是實現(xiàn)證券法宗旨的必不可少的具體措施。民事責(zé)任制度的實施可以使受損害的投資者得到救濟(jì)，這是行政責(zé)任和刑事責(zé)任制度所不具有的機(jī)能。
２．阻嚇違法行為的作用。即通過追究違法行為人的民事責(zé)任，使其失去違法獲取的利益，并對其他意欲實施違法行為的人起到警示作用。例如，在對內(nèi)幕交易行為的受害人范圍及其損失結(jié)果實行推定的情況下，適格受害人的損失總額通常會超過內(nèi)幕交易者的實際獲利數(shù)額，內(nèi)幕交易者承擔(dān)民事賠償責(zé)任，不僅對受害人有補(bǔ)償作用，同時對內(nèi)幕交易者有懲罰作用。
３．提高投資者參與監(jiān)管的主動性。民事責(zé)任機(jī)制的動力來自于投資者對自己權(quán)益的關(guān)心，投資者為維護(hù)自己利益，能夠主動追究違法行為人的民事責(zé)任，從而最大限度地提高投資者參與證券市場監(jiān)管的主動性，并可彌補(bǔ)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)人力、物力、財力的限制，降低證券市場監(jiān)管成本。
４．發(fā)現(xiàn)違法行為的作用。證券市場上的違法行為（如內(nèi)幕交易等）通常是很隱蔽的，不易被外界發(fā)現(xiàn)。投資者基于對自己利益的關(guān)心，會對相關(guān)交易給予持續(xù)關(guān)注。投資者的身份具有廣泛性，例如，有的投資者也是上市公司內(nèi)部人員，可以對各類人員的交易活動進(jìn)行廣泛的監(jiān)督。通過投資者向侵害自己利益的人追究民事責(zé)任，可以及早發(fā)現(xiàn)證券市場上的違法行為。
５．民事責(zé)任制度的實施具有較強(qiáng)的公開性。如果發(fā)生了侵害投資者權(quán)益的事件，而投資者選擇民事訴訟程序維護(hù)其權(quán)益時，該事件在提起民事訴訟時，就已經(jīng)向社會公開，這會提高社會監(jiān)督效果。
６．彌補(bǔ)行政責(zé)任追究機(jī)制本身的不足。在民事責(zé)任制度中，可以實行連帶責(zé)任，實行過錯推定和損害結(jié)果推定等，便于追究違法行為人的法律責(zé)任，有利于維護(hù)投資者權(quán)益。而行政責(zé)任則不能是連帶責(zé)任，追究行政責(zé)任時對違法行為的損害結(jié)果等不能推定。可見，在違法行為人承擔(dān)民事責(zé)任的場合，并不必然地承擔(dān)行政責(zé)任。因此，民事責(zé)任追究機(jī)制具有更廣泛的適用性。有人認(rèn)為，由于證券市場活動的特殊性，在涉及虛假陳述、內(nèi)幕交易和操縱市場等案件的處理實務(wù)中，只有證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對行為違法性已作認(rèn)定時，法院才能據(jù)此判定行為人承擔(dān)民事責(zé)任。這實際上混淆了民事責(zé)任制度和行政責(zé)任制度在實施機(jī)制上的區(qū)別性，并且不恰當(dāng)?shù)貙⒚袷仑?zé)任追究機(jī)制依附于行政責(zé)任追究機(jī)制。
７．?dāng)U大司法介入的程度。證券法實施兩年來，法院受理的證券糾紛案件中，以股民和券商之間的糾紛較多，這實際上是一種特殊的合同糾紛，基本上適用合同法；而對于證券發(fā)行和交易中特有的民事糾紛，如虛假信息糾紛、內(nèi)幕交易糾紛和操縱市場糾紛等，法院受理的較少，原因就在于解決后一類糾紛的民事責(zé)任制度存在重大缺陷。只有在立法上完善民事責(zé)任制度，才能在證券市場監(jiān)管機(jī)制中擴(kuò)大司法介入的程度，才能充分利用司法程序的公開性、系統(tǒng)性和公正性。
證券法上民事責(zé)任制度的建構(gòu)原則
民事責(zé)任制度是一個相對獨(dú)立的制度體系，但不同法律上民事責(zé)任制度的具體內(nèi)容有所不同。只有把完善證券市場監(jiān)管機(jī)制作為制度目標(biāo)，確定適當(dāng)?shù)淖C券法民事責(zé)任制度的建構(gòu)原則，才能在設(shè)計具體的民事責(zé)任法律規(guī)范時，作出適當(dāng)?shù)募夹g(shù)選擇。
１．確定性原則。證券法上的民事責(zé)任制度首先要具有確定性，這是有效實施民事責(zé)任制度的先決條件。現(xiàn)行證券法為數(shù)不多的民事責(zé)任規(guī)范卻存在嚴(yán)重的不確定性，例如，對于發(fā)行人的董事、監(jiān)事、經(jīng)理等披露虛假信息的民事責(zé)任，證券法未規(guī)定其歸責(zé)原則；為證券的發(fā)行、上市或者證券交易活動出具審計報告、資產(chǎn)評估報告或者法律意見書等文件的專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員，就其負(fù)有責(zé)任的部分承擔(dān)連帶責(zé)任，但什么是“負(fù)有責(zé)任的部分”，證券法語焉不詳；實施內(nèi)幕交易行為和操縱市場行為是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任，證券法也未予明確。這些勢必導(dǎo)致制度的不能實施，或者實施上的不一致性。因此，證券法應(yīng)當(dāng)將民事責(zé)任制度確定化，明確規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任的歸責(zé)事由、歸責(zé)原則及免責(zé)事由等。
２．合理性原則。在證券法當(dāng)中，許多制度是對民法一般原則和一般規(guī)定的變通運(yùn)用，其根據(jù)是這些變通運(yùn)用在保護(hù)投資者權(quán)益和維護(hù)證券市場公正性方面具有合理性。在完善證券法上的民事責(zé)任制度方面亦要貫徹這種合理性，在市場利益和個體利益之間尋求合理平衡。例如，公眾投資者很難了解信息公開的操作過程，證券法應(yīng)當(dāng)對發(fā)行人董事、監(jiān)事和經(jīng)理的虛假披露信息行為實行過錯推定原則；再如，內(nèi)幕交易的相對人很難確定，但內(nèi)幕交易行為不僅侵害了直接交易相對人的利益，也侵害了市場上所有作相反交易的投資者利益，因此，證券法應(yīng)規(guī)定對內(nèi)幕交易的受害人范圍實行推定，對內(nèi)幕交易行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系實行推定。
３．系統(tǒng)性原則。證券法中要系統(tǒng)規(guī)定民事責(zé)任制度，要分別明確規(guī)定信息公開的民事責(zé)任、內(nèi)幕交易的民事責(zé)任、操縱行情的民事責(zé)任和欺詐客戶的民事責(zé)任等。同時要注意違約責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任的制度協(xié)調(diào)性和可選擇性。例如，發(fā)行人虛假披露信息，這在證券發(fā)行認(rèn)購關(guān)系上，發(fā)行人對認(rèn)購者構(gòu)成了違約責(zé)任；如果認(rèn)購者已經(jīng)持有發(fā)行人原先發(fā)行的證券，發(fā)行人同時又構(gòu)成侵權(quán)責(zé)任；對于認(rèn)購者以外的投資者來說，發(fā)行人構(gòu)成的也是侵權(quán)責(zé)任。另外，要注意證券法與公司法之間民事責(zé)任制度的協(xié)調(diào)。有人擔(dān)心，投資者追究上市公司的民事責(zé)任，在上市公司向投資者的賠償中，實際上也包括投資者自己的份額。這實際上是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看待法律問題，但也提出了公司法和證券法民事責(zé)任制度應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)的問題。例如，在虛假信息案件中，如果上市公司向投資者依法賠償后，該公司可以追究有關(guān)董事、監(jiān)事和經(jīng)理等的民事責(zé)任，股東也可以在符合條件時提起代表訴訟。如果公司法上的民事責(zé)任制度與證券法不相協(xié)調(diào)，當(dāng)然會影響證券法民事責(zé)任制度的實施效果。
４．可預(yù)測性原則。法律如果為投資者提供一個可以主動維護(hù)自己權(quán)益的制度，就應(yīng)當(dāng)是一個投資者經(jīng)過理性分析后可以預(yù)測制度運(yùn)用結(jié)果的制度，因此，必須增強(qiáng)證券法民事責(zé)任制度實施上的可預(yù)測性，以鼓勵和保障投資者合理適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用證券法上的民事責(zé)任制度。例如，對證券違法行為的受害人范圍實行推定制度，可以方便投資者判斷自己是否為適格原告人；對損害結(jié)果實行推定制度并明確規(guī)定損失的確定標(biāo)準(zhǔn)和計算方法，對舉證責(zé)任的合理安排，都可提高投資者對民事訴訟結(jié)果的預(yù)測性。
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