[ 趙東海 ]——(2007-2-25) / 已閱13132次
新時期事業單位稅收問題分析及對策
趙東海
一、 新時期事業單位概述
事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。具體而言，主要是指擔負著國家某一方面事業任務，不以營利為目的的非物質生產單位，如報社、出版社、療養院所、文體娛樂場所等。這些事業單位雖然不直接從事物質產品的生產，但對于加強社會主義精神文明建設、提高全民族科學技術文化素質、增進人民身心健康等方面起著重要的作用。
迄今為止，中國全部事業單位有130多萬個，其中獨立核算事業單位95.2萬個。納入政府事業單位編制的人員近3000萬，各項事業經費支出占國家財政支出的30%以上。一般地說，可以把現有中國事業單位分為如下三類：一是直接承擔政府行政職能、為政府服務的事業單位，主要從事的是監管、資質認證、質檢、鑒定及機關后勤服務等類的活動；二是承擔公共事業發展職能、為社會服務的事業單位，主要從事的是科教文衛等社會事業和與公共基礎設施建設、公用事業服務相關的活動。三是承擔著中介溝通職能、為市場和企業服務的事業單位，主要從事的是咨詢、協調一類的活動。但是，從實際運作看，其性質則極為復雜。譬如，有的享受著事業單位的待遇，卻完全從事著與政府部門一樣的行政管理活動，擁有比一般政府部門大得多的行政權力；有的掛著事業單位的牌子，卻直接從事著如企業一樣的經營活動；有些并非法定承擔政府職能的事業單位，卻實際上擁有由主管部門直接和間接轉移過來的行政職能；有些單位全部或者大部分受國家財政資金供養，卻仍然變相地從事著收費性經營活動；等等。
中國事業單位形成及演進至現狀的原因極為復雜，但大體上說兩個方面起了關鍵作用。一是基于提高政府效率和減少財政負擔的目的，必須盡量減少政府機構和行政人員，但同時又必須提供不斷增長和日益多樣化的公共服務。這是導致中國事業單位分布廣、數量多、規模大的主要原因。二是基于解決經費短缺窘況和保障既有利益的目的，必須創造性地開展業務活動，但同時又必須保持現有的體制構架。這是導致中國事業單位政事不分、事企不分、職能繁雜、行為混亂的主要原因。
從總體上看，事業單位對中國經濟社會發展做出了重要貢獻，尤其是在推動社會事業發展和擴大公益服務供給方面起著十分重要的作用。但也有一些事業單位，占著國家資源、受著財政支持，卻沒能充分有效地提供相應的服務和積極公正地履行應盡的職責，反而利用事業單位性質上非政非企又亦政亦企的模糊空間，最大限度地運用、享受著政府部門與企業兩者擁有的權力和利益，又最大限度地游離于政府部門所受的行政約束和企業所承受的市場壓力之外。其結果是擾亂了經濟運行規則，破壞了社會資源的合理配置。許多事業單位甚至成為了腐敗現象滋生的良好土壤和國有資產流失的有效渠道。
計劃經濟體制下，事業單位是不以營利為目的。只要完成國家賦予的某方面事業任務，所發生的相關費用由國家或主管部門全部或部分撥付，國家對事業單位的考核，主要看賦予的事業計劃是否完成，撥入的各種款項是否按預算及規定的項目使用等等。國家撥付資金的目的是通過事業單位創造社會效益，不要求創造多少經濟效益，不需要投資回報。但是在社會主義市場經濟條件下，事業單位逐步進入市場成為大勢所趨。隨著改革形勢的發展， 國家或主管部門對絕大多數事業單位的各種資金補貼將逐漸減少直至取消，因此事業單位的管理模式、用人制度、分配制度等方面將會發生很大變化。
二、 事業單位存在的稅收問題分析
歷史上，事業單位的主要經費來源是財政撥款，事業單位的納稅意識一直比較薄弱。同時，不少事業單位一般都掌握有或這或那的行業特權和優勢，稅務部門在執法過程發現問題需要處理時，往往會有很多上級部門的說情，從而出現稅務部門執法不力的情況。上述原因導致事業單位存在以下幾方面的稅收問題。
一、企業所得稅方面。由于《事業單位財務規則》與《事業單位、社會團體、民辦非企業單位企業所得稅征收管理辦法》中有關事業支出與納稅扣除的界定存在著較大差異，而不少財務人員不知道會計核算與稅收規定存在差異時要進行納稅調整的規定，導致事業單位未按稅收規定調整計算交納企業所得稅比較普遍。主要問題有：一是按照《事業單位財務規則》規定的保證事業結余不能為負數的基礎上，將所有的支出都歸入到應稅收入支出項目中來歸結利潤，虛減了應納稅所得額；有的單位在計算分攤支出金額時，虛減收入總額，使分攤費用增大，人為調減應納稅所得額。二是對新購置固定資產實行核銷辦法，一次性在事業支出中核銷，一次性在稅前扣除，而不是以折舊、攤銷的形式分期在稅前扣除，多列成本，減少當期應納稅所得額。三是工資費用列支表面上執行國務院規定的事業單位工作人員工資制度，而實際上在事業支出中大多以補貼、獎金、加班費等形式多發工資性補助。四是業務招待費的不是以全部收入扣除免稅收入后的金額作為計算業務招待費列支基數，而是以事業單位的全部收入作為計提列支的基數，提高了列支標準，減少了應納稅所得額。
二、個人所得稅方面。近年來隨著國家經濟的日益增長，人們生活水平的顯著提高，極大地剌刺激了醫療衛生、教育培訓、文化體育等事業單位的快速發展，這些部門中不少個人如醫生、教師、電臺和電視臺的主持人等都已成為社會上的高收入階層。但由于種種原因，這部分收入至今還沒有納入稅務部門的監管重點，偷逃個人所得稅嚴重。主要問題有：一是工資薪金未足額代扣代繳個人所得稅。不少由財政發放工資的事業單位如學校，他們認為財政在發工資的時候已代扣代繳了個人所得稅，而對他們自己以加班費、獎金等名義發放的屬于工資薪金性質的收入就忽視了，沒有并入工資計交個人所得稅。二是支付外聘人員勞務報酬沒有代扣代繳個人所得稅。一些事業單位為了提高自己的知名度，高薪外聘一些社會知名人士，如專家學者、主持人等，在支付其勞務報酬時，沒有依法代扣代繳個人所得稅。
三、營業稅方面。目前有不少事業單位一方面從事著與政府部門一樣的行政管理活動，一方面又從事著如企業一樣的經營活動，既存在著應稅收費項目，又存在著非應稅收費項目，一些事業單位將應稅收費收入混同在非應稅收費收入中，逃避上繳國家稅收。如：新聞宣傳單位以協辦費代替廣告費收入、體育部門以訓練費代替租金收入、學校以學歷教育收費代替非學歷教育收費等，還有的將取得的經營收入通過接受其它勞務等方式進行抵扣，抵減應稅收入，如收取出租場地收入以應付勞務費來抵扣，造成出租方與承租方雙方都逃漏了應納稅收。
四、使用票據方面。事業單位使用票據既有財政部門的票據，也有稅務部門監制的票據，還有使用上級部門配發的票據。許多行政事業單位票據管理使用不到位，且從財政部門取得收據較為容易，為了避免納稅，不少事業單位是盡量回避使用稅務票據，從而給稅務部門核查稅收帶來一定的困難。
三、規范事業單位稅收征管的對策
事業單位，作為我國一個龐大的單位體系，隨著整個事業體制改革的不斷深入，事業單位的稅收增長空間會很大。加快事業單位的改革，強化事業單位的稅收征管，完善現行稅收政策，是實現事業單位稅收成為我國稅收收入新的增長點的重要途徑。筆者認為當前應重點做好以下幾方面的工作。
一、加快事業單位的分類改革。首先要明確市場經濟條件下社會事業的合理組織方式，然后根據現有事業單位的職能特點，通過分類調整，決定其歸屬。對具有很強公益性，需要由政府直接承擔其發展責任的事業單位，實行全額預算撥款，由財政部門管理；對承擔公益性相對較弱，不宜由政府直接管理的事業單位，則轉為非贏利機構，財政不再撥款，交由稅務部門管理，稅務部門通過實施稅收優惠政策來扶持這些單位的生存和發展，以滿足社會不斷增長和日益多樣化的公共服務的需要；對目前雖定位為事業單位，但其活動與政府職能基本無關的，可以通過直接轉制為企業或與企業合并重組，進入市場成為市場主體，這部分單位交由稅務部門來管理，實行的是與其他經營企業一樣的稅收政策，利用市場機制提高其效率并實現資源配置的優化。通過對不同類型的社會事業機構形成規范的支持方式，發揮財政與稅務部門各自的監督、約束以及調整職能，才能從根本上解決事業單位的稅收征管問題。
二、強化事業單位稅收征管。對納入稅務部門管理的事業單位，其取得的各項收入都要納入稅收管理的范圍。要做到：第一，加大稅收政策的宣傳力度，提高事業單位的納稅意識。根據納稅人的不同層次和不同納稅需要，提供多種形式的納稅服務，如建立稅務登記提示制度，納稅申報提示制度等，將事后處理改為事前提醒，減少納稅人的無知性不遵從。第二，取消使用財政部門的票據，規定單位取得的各項收費收入都必須使用稅務部門統一印制的發票來收取，在計算應交稅金時再把免稅收入部分予以剔除。通過發票將收入納入稅務部門的監管范圍。第三，建立多層次的監督制約機制，以切斷利用權力尋租的條件和環節，保證稅收行政行為的公平、公正。
三、完善現行稅收政策。國家對事業單位的稅收政策支持，目前主要是通過制定對不同的收費項目、收入來源征免稅政策來實現的，由于行政事業性收費名目繁多，收入來源復雜，在執行過程中解釋的隨意性比較大，加大了征管工作的難度，容易造成稅收流失。建議一，對提供符合營業稅應稅范圍內的行政事業性收費實行普遍征稅，即不再根據國家稅務總局下發的不征營業稅收費項目名單來認定是否征免稅，而是根據中華人民共和國營業稅暫行條例中規定的應稅項目來決定是否征稅，在確認標準上與其他經營企業一致，這樣一方面稅務機關在認定上容易操作，防止納稅人在收費名稱上做文章，渾水摸魚，造成稅款流失。另一方面也保證了市場的公平與公正。建議二，統一計算應納稅所得額時準予扣除的支出項目的標準。對準予扣除的支出項目應實行與其他經營企業一樣的標準，依照國家稅務局下發的《企業所得稅稅前扣除辦法》執行，如工資標準，固定資產折舊年限。建議三，國家應根據不同類型的事業單位，對已征稅單位在政策上給予支持。對國家需要直接支持其發展的事業單位，征稅后由財政部門根據其事業支出的需要全額核撥經費；對國家不宜直接舉辦的需要通過非贏利機構組織去完成某項社會事業的單位，稅務部門可以實行先征后返還的辦法支持這些單位的發展；對其活動與政府職能基本無關的事業單位則實行與其他經營企業一樣的稅收政策，不再退還已交稅款。
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