[ 趙東海 ]——(2007-2-25) / 已閱27468次
新稅收征管法及實施細則若干問題研究
趙東海
本文綜述：新稅收征管法及實施細則自施行以來，在加強稅收管理、保護納稅人的合法權益等方面發揮了十分重要的作用。但作為一線稽查的工作人員，在稽查實踐中仍遇到一些難以解決的問題，主要表現在核定征收方式的采取、偷稅行為的認定、滯納金的加收、涉稅犯罪案件的移送等方面。針對上述問題，我們結合自己的工作實踐，提出了相應的建議和對策，力求實行科學化、精細化管理，提高稅收征管質量和效率在基層得以真正落實。
關鍵詞：稅收征管法 核定方式 偷稅 滯納金 涉稅犯罪移送
《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱新征管法）及實施細則自施行以來，已經在加強稅收管理，規范稅收征收和繳納行為，保障國家稅收收入，保護納稅人的合法權益，促進經濟和社會發展等方面發揮了十分重要的作用。但我們在稅務稽查實踐中，仍遇到一些難以掌握和操作的問題，主要表現在核定征收方式的采取、偷稅行為的認定、滯納金的加收、涉稅犯罪案件的移送等方面。這些問題如不盡快較好地解決，那么，實現科學化、精細化管理，提高稅收征管的質量和效率，將難以在基層得到貫徹落實。
一、關于核定征收方式的存在問題及建議
新征管法第三十五條賦予稅務機關對六種情形之一的行為有權采取核定其應納稅額，實施細則第四十七條對稅務機關核定應納稅額的具體程序和方法進行了規定。但在實際操作中仍存在一些問題，有待進一步完善。
（一） 核定征收方式存在問題
1、核定征收方式確定條件的不足。新征管法第三十五條第四、六款在表述上存在模糊不清之處。⑴ “賬目混亂”的概念內涵模糊，缺乏明確的標準，對于到達何種程度才算“混亂”難以掌握和判斷，實踐中稅務機關和納稅人往往有不同的認識，容易發生爭執；⑵ “成本資料”的范疇不明確。如入庫單、出庫單、投料單、月末在產品盤存單等，按照相關的會計制度，都屬于成本核算中的有關資料，缺失上述資料的企業是否符合“成本資料、收入憑證殘缺不全、難以查賬的”這一條件難以認定；⑶ 對于“納稅人申報的計稅依據明顯偏低，又無正當理由的”缺乏具體解釋，“明顯偏低”和“正當理由”的定義未能明確。
2、核定征收方式條件的缺失。新征管法對適用核定征收的幾種情形的表述中均未涉及稅務機關對企業記假賬、或提供虛假賬簿、憑證資料該如何處理，這就必然會給一些企圖偷逃稅的納稅人以可乘之機。按照規定，只要企業設置有賬簿，而且賬目清晰，成本資料、收入憑證、費用憑證齊全，稅務機關就應該對其進行查賬征收（企業采取兩套賬偷逃稅款的除外）。如果企業設置的是虛假賬簿、虛假憑證，盡管所反映的內容是不真實的，但其形式滿足了賬目明晰、憑證齊全的要求，那么稅務機關能否實行核定征收則沒有明確規定。如果按其虛假的賬簿、憑證對其進行查賬征收，大量稅款將從這一政策漏洞中流失。
3、征納雙方的合法權益難以有效保障。如果稅務機關采用的是核定征收的方式，則不一定依據發票、賬簿、報表進行計稅。通常的核定依據方法包括：⑴參照當地同類行業或者類似行業中經營規模和收入水平相近的納稅人的稅負水平核定；⑵按照營業收入或者成本加合理的費用和利潤的方法核定；⑶按照耗用的原材料、燃料、動力等推算或者測算核定；⑷按照其他合理方法核定。納稅人對稅務機關采取核定方法確定的應納稅額有異議的，應當提供相關證據，經稅務機關認定后，調整應納稅額。但在實際操作過程中，核定征收給稅務稽查工作帶來很大難度。過高或過低都不合適，難以有效保障征納雙方的合法利益。
4、核定依據欠缺說服力。在有關納稅信息方面，納稅人明顯占據優勢，因為只有納稅人才最清楚自己必須納稅的事實及實際收入和成本等納稅資料。由于征管技術、征管人員和征管費用所限，要求稅務機關完全了解和掌握納稅人的生產經營狀況是不現實的。正是稅收征管中征納雙方的信息不對稱，稅務機關的稅收執法在很大程度上有賴于納稅人向稅務機關提供完整、準確、可信的稅務資料。可是，納稅人追求利益最大化的內在動機，往往會促使其為減輕稅收負擔而以一些“虛假行為”來蓄意隱瞞信息或對信息進行“技術處理”，致使稅務機關掌握的是虛假的或質量很低的納稅信息。正是基于這種現實，納稅人必然會更多地強調其經營情況的特殊性。加上由于稅務機關內部還沒有形成獨立的、系統的稅源監控部門，涉稅信息的采集缺乏專業化、規范化、連貫性和時效性，這就造成稅務稽查人員在運用核定征收方式時，難以找到使納稅人感到有說服力的參照物。
（二）完善核定征收方式的建議
1、對有關規定中模糊不清的概念加以明確，制定具體的認定標準，方便基層執法人員嚴格執法，避免實際工作中出現隨意性。
2、對缺失部分予以補充，以減少政策漏洞造成的稅收流失，打消部分納稅人借以偷逃稅款的幻想，避免稅收征管資料失真現象，提高相關數據對稅源情況反應的可靠性以及對政策制定的指導意義。同時加強稅源信息的采集分析，及時將部門信息、征管信息、財務信息進行比對，按行業、分類型制定核定征收的參考標準。
3、運用聽證制度，使納稅人了解核定征收所依據的證據和事實是否充分、正當，所運用的核定方法是否合理，而稅務機關則可以根據涉稅額的大小設置正式和簡易兩種聽證制度，以提高行政效率。
4、建立辯論制度，即納稅人對核定的稅款有異議的，有權辯論和質證，如在規定期限內提供確鑿證據，稅務機關應當盡快進行調整，這樣可以促使納稅人提供更多的據以征稅的真實情況，并使核定結果更接近真實。
二、關于偷稅行為的問題及建議
（一）偷稅行為存在問題
1、偷稅認定的內涵過寬。根據新征管法第六十三條的規定，偷稅行為采取正列舉的方法，從會計賬簿和納稅申報兩個方面對偷稅的范圍進行了界定，但其表述方式存在一定的缺陷。⑴從征管法條文的字面來看，沒有漏稅的字眼，會給人造成“非欠即偷”的誤解，凡查補的稅款都認定為偷稅，從而把一些本該屬于漏稅范圍的非主觀故意的不交和少交稅款的行為視為偷稅來處理，使納稅人承擔了本不該承擔的法律責任。⑵對進行虛假納稅申報不繳或者少繳稅款的理解，只要納稅人不如實申報，那怕是不如實申報“一分錢”的稅款，也是偷稅，造成偷稅認定的面過寬，打擊范圍太大。⑶現實工作上漏稅是客觀存在的。根據公認的稅收理論，漏稅是指納稅人并非故意未繳或者少繳稅款的行為。納稅人有可能由于對稅收法律法規的不甚理解或者粗心大意而導致應稅收入確認、稅率適用發生差錯，從而造成稅款的“不繳或少繳的”不良后果，即引發漏稅。但從目前情況看，稅務機關常常被偷稅認定面過寬，打擊范圍太大的現象所困擾，影響稅務機關的執法。
2、難以準確認定偷稅行為。偷稅行為的主觀故意，無論在取證上還是在性質的認定上都存在著較大的困難。而且隨著社會發展和科技進步，偷稅手段越來越多樣化。如以欺騙手段獲取特殊行業資格認定，享受稅收優惠或獲得退稅資格，從而達到不繳或少繳稅款的目的。又如，有的納稅人在銀行多頭開戶，隱瞞銷售收入，逃避稅務機關的監管；有的納稅人甚至利用因特網、電子商務等高技術手段，通過在網上發布商務信息、采取送貨上門服務的方式，不辦理工商登記和稅務登記，從而大肆偷逃國家稅款。
3、偷稅行為的認定與財務會計制度的沖突。由于我國現行的財務會計制度與稅法規定存在差異，因此對納稅人有的行為在客觀表現上符合偷稅行為的條件，但主觀上是否具有偷稅故意很難判斷和取證。⑴納稅人按《會計準則》計提壞賬準備金、減值準備金、折舊以及確認收入時，按稅法規定則要做相應納稅調整。⑵如果納稅人出現應當作進項稅額轉出而未轉出，應當視同銷售計提稅金而未計提，該進行納稅調整而未調整等情形，在會計制度上完全合法的，但按照稅法規定則可能出現申報不實，不繳或少繳稅款的情況。
4、偷稅手段的列舉外延過窄。法律的法定原則是“法無明文不為罪，罰無明文不處罰”，只有符合新征管法第六十三條所列舉的行為才能認定為偷稅行為，否則就難以認定。這種完全式列舉雖然具有“明示其一，排除其它”的功能，但也存在一定的弊端：⑴完全列舉雖一目了然，便于遵守執行，但容易產生疏漏，使法律法規不能適應紛繁復雜的現實。⑵采取這種方式易與稅法不協調。稅法存在形式多樣性和易于變動性等特點，如目前的會計電算化和電子報稅等就是以前沒有的。所以在稅收制度和稅收征管制度不斷變化的過程中，完全從稅收征管形式的角度限定偷稅方式是不可能的，無論偷稅方式羅列多少，也無法涵蓋偷稅之全部外延。
（二）完善偷稅行為認定的建議
1、修改稅收征管法，將漏稅行為法律化，從輕處理。既然漏稅是客觀存在的，那么我們就應該在法律法規上作出相應的規定，包括漏稅的構成條件、應當承擔的經濟或法律上的責任等等，通過將漏稅行為法律化，從而填補法律的空白，從法律上明確區分偷稅行為和漏稅行為的界限，對偷稅行為構成犯罪的給予刑事處理，對漏稅行為納入稅務行政處罰的范疇。如果不這樣，稅收工作實踐中將不可避免地產生下述現象：⑴一些漏稅被當成是偷稅從嚴處治、使違法者承擔不應該承擔的法律責任，嚴重地影響了稅收執法的公平與合理。⑵一些漏稅被依照“法無明文規定不予處罰”的原則免受法律制裁，使國家利益蒙受損失，以提高稅務機關的執法效率，體現執法的剛性。
2、采取明晰內涵、概括外延方式規定偷稅行為。針對新征管法對偷稅的規定內涵過寬、外延過窄的實際情況，修改征管法，盡量對偷稅的內涵予以明晰，能量化的就量化，如虛假的納稅申報，不繳或少繳應納稅款的這種偷稅行為，就要把虛假的方式明晰為那幾種情況，盡量以正列舉方式來明晰，做到一目了然，便于操作。對于外延不足的情況，以概括方式解決，并以法律授權形式，授權給國家稅務總局根據偷稅行為的變化情況，以補充列舉方式解決完全列舉方式列舉不足的弊端, 能防止掛一漏萬，保證了法律法規的嚴謹性、周密性,新出現的、高科技的偷稅方式都能納入偷稅范圍, 這種立法方式將可以適應稅法的多變性和更接近稅收征管的實際需要，可以大幅提高執法效率和執法剛性。
3、逐步減少財務會計制度與稅法的差異，兩者盡量融合。有關部門在修訂稅法和制定財務會計制度時，要注意減少兩者的差異，盡量減少納稅人由于財務處理與稅法差異需納稅調整的情況，減少納稅人客觀出錯的機會，降低納稅成本，最終達致稅務機關的征收管理成本的降低，給納稅人提供依法納稅的機會和便利。
三、關于加收滯納金的問題及建議
（一）加收滯納金存在的問題
1、加收滯納金難。從新征管法第三十二條規定看，征收滯納金工作的好壞反映了新征管法的嚴肅性，也體現了納稅人的納稅意識。然而，在實際工作中，滯納金征繳過程執行難的問題非常突出：⑴部分稅務人員以及納稅人對征收稅收滯納金認識不夠。有些稅務人員、納稅人錯誤地理解了滯納金的概念和性質，將滯納金看作一種處罰，認為對納稅人既打又罰不合理。其實，加收滯納金是納稅人因占用國家稅金而應繳納的一種補償，而不是行政處罰。這些有法不依的行為削弱了稅法的剛性，使得部分涉稅違法者感到違法成本低廉，以致形成故意欠稅的惡性循環。⑵滯納稅款計算存在難度。例如加收滯納金以流轉稅為依據時，納稅人、扣繳義務人應按期繳納稅款，一旦延誤，就應該加收滯納金。如果說納稅人當期稅款延遲繳納，這筆滯納金計算還簡單的話，那么在一年中每月有筆收入少繳或不繳流轉稅，計算這個滯納金就變得相當復雜了，稽查局往往是一查幾年，計算滯納金更復雜，工作量更大。這也使一些稅收征管人員產生了畏難情緒。⑶滯納時間難以認定。根據國家稅務總局《關于偷稅稅款加收滯納金問題的批復》規定：對偷稅行為加收滯納金的計算起止時間為，從稅款當期應當繳納或者解繳的期限屆滿的次日起，至實際繳納或者解繳之日止。而新征管法實施細則規定：稅收征管法及本細則所規定期限的最后一日是法定休假日的，以休假日期滿的次日為期限的最后一日；在期限內有連續３日以上法定休假日的，按休假日天數順延。所以說，稅法確定的納稅期限不一定是固定的某一日。如果查獲企業偷稅每月都有發生，滯納金的起始時間勢必要查日歷來得到，并且要注意節假日期間的休假日是否影響納稅期限。如果是前幾年的偷稅，還要查歷年的日歷。這樣計算的滯納金，稅務稽查人員不但增加了工作量，而且最主要的是容易出差錯。一旦發生有關滯納金的行政訴訟，極易使稅務部門處于尷尬境地，這導致了一些稅務人員不愿征收滯納金。
2、稅收滯納金過高的征收比例與其“補償”性特征不相符。新征管法在實質上已經將稅收滯納金界定為“補償金”。那么作為一種“補償金”，按照一般的經濟法律原則，其補償額應當與其給對方造成的損害（含直接損害和間接損害）基本相當，不應該存在顯失公平的問題。如果顯失公平，按理當視為無效。而我國現行的稅收滯納金制度規定的滯納金的征收比例卻高達每日萬分之五，換算成年征收率則為18％（365×0.5‰），是同期銀行貸款利率的3倍左右。這一種“補償”顯然可以視為“顯失公平”，應當被視為無效。也就是說現行的稅收滯納金根本就不能看成是補償金，它除了補償成份之外，還具有相當的懲戒與懲罰成份。
3、稅法對滯納金的計算問題規定得不全面。滯納金應當如何計算？從法律規定的角度考慮，這似乎不應該成為問題，但要真正計算加收滯納金了，卻又實在地成了問題：滯納金該加征到何時呢？也就是說滯納金的終止日究竟該如何確定？是只計算到稅務人員到單位實施稽查之日呢，還是計算到稽查資料移交審理之日？是計算到審理人員制作《稅務處理決定書》之日呢，還是計算到稅款最終入庫之日？應該說加收到稅款入庫之日最符合現行法律法規的規定。但是這其中也有不妥之處，主要是這其中有很多的不確定因素，特別是稽查審理可能需要很長一段時間，甚至會長達半年乃至更長，這對納稅人來說，滯納金負擔將會因審理時間延長而加大加重，更重要的是在這些情況下，納稅人可能很愿意將相關稅款盡早入庫主觀上已經沒有繼續延遲納稅的過錯，但因為程序上的原因，卻仍然必須承擔額外的滯納金負擔。這顯然不妥。
（二）完善加收稅收滯納金的建議
1、用技術手段提高服務水平，加大檢查力度，堅決堵塞稅收漏洞。信息化使稅務管理走向規劃化、標準化，但過多的環節、繁瑣的手續，又常常使納稅人感到辦稅太麻煩。要充分體現稅收工作的服務理念，發揮稅收信息化潛在的優勢，提高辦稅效率和服務質量。要建立電子繳稅信息系統，使稅務機關在當天就可以了解企業賬戶透支情況，及時電話催繳。稅務部門應盡快開發出一種高效簡便的計算程序，對滯納金實行簡便計算。對滯納時間在一個月之內的，按日加收滯納金，一個月以上的加收一個固定比例的滯納金，達到計算上既簡便又合理的目的。稅務部門要投入一定的人力和財力進行查補稅款及滯納金計算軟件的開發，把對加收滯納金內容的檢查列入執法過錯責任追究中。同時，對應加收的滯納金實行強制執行，讓欠稅的納稅人切實感到拖欠稅款的代價。
2、進一步下調滯納金的征收比例。雖然新征管法已經大幅度下調了稅收滯納金的征收比例，但是滯納金的加收比例仍然很高，甚至比日本等經濟發達國家的稅收滯納金也高出了近4 至5個百分點。過高的滯納金征收比例已經讓納稅人不能承受。納稅人不能承受，但又不得不承受。結果會如何呢？納稅人可能會選擇不法手段如偷稅逃稅、不按照正當渠道辦理注銷手續即關門走人，甚至還可能發展為直接對抗。當然還有一種可能即納稅人破產。但不管怎么說，這兩種結果對經濟發展與國家稅收收入都沒有任何利益。因此，從經濟決定稅收看，我們仍然有必要進一步下調稅收滯納金的征收比例。最佳的選擇是與銀行利率掛起鉤來。
3、滯納金時間的計算應扣除一些不應由納稅人負擔的時間。如從現階段稽查實踐看，從通知企業查賬開始到作出《稅務處理決定書》中規定的繳稅期限，這段時間應視作滯納時間停止，不作為加收滯納金情況處理，納稅人不負擔稅收檢查期間的滯納金。
四、關于涉稅犯罪案件的移送問題及建議
我國現行的涉稅犯罪移送制度主要由新征管法第六十三、六十五、六十六、六十七、七十一和七十七條和《中華人民共和國刑法》第三章第六節“危害稅收征管罪”中的諸條款加以確立。其中新征管法第七十七條更明確規定：“納稅人、扣繳義務人有本法第六十三條、第六十五條、第六十六條、第六十七條、第七十一條規定的行為涉嫌犯罪的，稅務機關應當依法移交司法機關追究刑事責任。稅務人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的不移交，情節嚴重的，依法追究刑事責任。”因此，依法、準確、及時移送涉稅犯罪案件，成為稅收執法工作的重要組成部份。現行稅收征管法在一定程度上改進了我國的涉稅犯罪案件移送制度，但這些規定在實際操作過程中仍然存在不少缺陷，有待進一步加以完善。
（一）涉稅犯罪案件移送制度的現存問題
1、偷稅門檻過低，打擊面較大。根據新征管法的規定，涉稅犯罪案件主要包括涉嫌偷稅、涉嫌抗稅、涉嫌逃避追繳欠稅、涉嫌騙取抵扣稅款等案件，其中又以涉嫌偷稅的發案率為最高。但目前偷稅的起刑點過低，因此造成打擊面過大。以廣州為例，由于是經濟較為發達的地區，偷稅金額動輒上萬元，甚至上百萬元的也屢見不鮮，以偷稅比例達到10%且1萬元以上的標準進行移送，稅務稽查部門和公安經偵部門都會不堪重負，從而直接影響到辦案效率和質量，而且也會由于打擊面過大而導致社會矛盾的激化。
2、逃避追繳欠稅定性模糊，操作困難。目前有關規定中對于如何認定納稅人為了逃避欠繳的稅款，而實施轉移或隱匿財產的行為以及如何掌握“致使稅務機關無法追繳欠繳稅款”這個標準等問題都沒有做出進一步的解釋，從而直接影響涉稅案件的移送。例如，廣州市某稽查局查處某公司少繳稅款數萬元，在向該公司送達《稅務處理決定書》后，該公司沒有按規定期限繳納稅款，當該稽查局準備對其采取查封機械設備等強制措施時，該公司卻將其名下財產轉讓給第三人用以抵債，且雙方簽訂了財產轉讓合同，對于這種行為稅務機關很難認定。
3、取證要求存在差異，有待明確。例如新征管法第三十五條規定，稅務機關在特殊情形下有權核定納稅人的應納稅額；如果納稅人的行為又符合偷稅罪的構成要件，稅務機關應當進行移送。但這種稅務部門通過核定方式定性的偷稅案件，移送時大部分在證據方面都受到質疑。又如行政處罰法第三十七條規定，行政機關在收集證據時，可以采取抽樣取證的辦法，但對于公安、檢察機關而言，在涉稅刑事程序中則很難認可抽樣取證的方式。因此，必須及時解決涉稅犯罪案件證據標準的認定問題，否則就會造成對涉稅犯罪行為難以及時準確定罪的后果。
（二）完善涉稅犯罪案件移送制度的建議
1、完善相關立法，便于實際操作。建議有關機關及時制定新征管法和刑法“危害稅收征管罪”的司法解釋或出臺相關工作指引，如：(1)針對偷稅罪的構成要件，應提高起刑點，從而保證有關部門能夠集中精力打擊重大涉稅案件；(2)鑒于新的偷稅手段的不斷出現，建議更加全面地列舉偷稅罪的客觀表現。如《最高人民法院關于審理偷稅抗稅刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第一條規定的第5種偷稅手段“繳納稅款后，以假報出口或其他欺騙手段，騙取所繳納的稅款”，新征管法卻沒有認定這一手段為偷稅手段之一；(3)針對逃避追繳欠稅罪中“致使稅務機關無法追繳欠繳的稅款”在執法實踐中難以具體把握，建議將該法條修改為“妨礙稅務機關追繳欠繳的稅款”。
2、健全有關制度，提高辦案效率。稅務部門應建立健全以下有關制度：(1)制定涉稅案件專項檢查辦法。明確檢查范圍、選案標準、檢查方法、工作要求等，以規范具體工作行為；(2)制定案源分析制度。稅務部門應將掌握的資料信息認真加以分析研究，確定所查對象，制訂切實可行的檢查方案，提高選案的準確率；(3)制定信息傳遞交流制度。稅務部門與司法機關應加強日常聯系交流，凡需要告之的事項，要及時告之，并逐步利用計算機網絡建立健全信息交換渠道，實現相互之間的稽查信息資源共享，不斷提高查處涉稅案件的現代化水平，從而提高辦案質量和效率。
3、加強相互協作，提高打擊力度。建議實現稅警聯合辦案或公安部門提前介入，最大限度的保證國家稅款及時、足額的入庫。按照現行的稅務稽查工作規程的規定，涉稅案件達到移送標準的，必須在整個稅收稽查環節完成，直至稅款入庫后才可移送公安部門處理。但在實際案件查處過程中，由于稅務機關無法對涉案嫌疑人采取人身強制措施，若單純依靠稅務機關追繳稅款難度頗大，更有甚者嫌疑人在接到處理、處罰決定前就已逃逸，致使國家稅款無從追繳。因此建議上級稅務機關對相關規程進行修改。同時，應建立稅、警、檢、法聯席會議制度，共同防范涉稅犯罪的發生。定期召開聯席會議，對法律法規、取證要求進行深入研究和探討，及時溝通工作情況、分析涉稅犯罪的新動向和重大案情，研究確定整頓和打擊重點對象，聯合行動，協同作戰，提高打擊力度。
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