[ 張杰 ]——(2007-3-10) / 已閱29555次
鑒于上述，若我們站在更高的國家戰(zhàn)略層面考察，在海港撤消專門公安機構對海港安全、國家經濟安全乃至國家安全都是不利的。非公安的治安力量受到權限、手段的限制，很難獨立擔負起維護港口安全的任務。
其次，應該建立一支代表政府，與企業(yè)在經濟、人事關系上徹底脫鉤，承擔社會化、行業(yè)化管理職能的港口公安機關。
目前的港口公安大多還是承擔所依附企業(yè)的看家護院，保駕護航的職能，從某種意義上說帶有企業(yè)公安色彩，這種定位在港口法之前還說的過去；但港口法實施后，各種投資主體都可以進軍港口業(yè)，對這些多元化投資主體所設立的各種類型的公司如何實施公安管理，是當前呈現在各海港公安面前的一個普遍的現實問題。從發(fā)展趨勢看，其他投資主體在未來港口業(yè)所占的份額會不斷加大。由于現有法律和有關規(guī)章及規(guī)范性文件之間不協(xié)調，再加上港口公安在經濟上依附于國有港口集團，港口公安現行的職能管轄往往并未超出國有港口公司的地域，而對其他投資主體新開發(fā)或成立的的港口業(yè)態(tài)很難進行實質上的公安事權管理。實際上這類地區(qū)成了地方公安和海港專門公安管轄上的盲區(qū)。
從有利于海港安全有序，有利于執(zhí)法公平，有利于法制統(tǒng)一的視角看，筆者認為海港公安如果保留的話，應該脫離所依附的企業(yè)集團，成為獨立的政府執(zhí)法力量，并調整其職能，對所有的港口投資者按照國家法律和相關規(guī)范進行統(tǒng)一公安管理。在不增加現有警力的前提下，改變重構管理理念，更新完善管理手段，合理安排機構布局，調整優(yōu)化警力配置。
第三、應建立一支高效統(tǒng)一的沿海港口公安執(zhí)法機構。
如前所述，海港公安除具有許多自身的行業(yè)特點外，海港的國家戰(zhàn)略地位、沿海港間相互的業(yè)務關聯及與國際社會的密切聯系使得海港的公安事權應列入中央事權為宜。在沿海港口建立一支專門的具有行業(yè)特色統(tǒng)一的中央垂直管理的公安機構，有利于海港及相關船舶的安全，有利于統(tǒng)一指揮協(xié)調。當然在具體制度設計中，還應該考慮到與地方公安機構的合作。在公安機關內部以垂直管理為主，以地方領導為輔。
如果將海港公安事權視為地方事權，全部下交地方，會帶來如下一些問題難以解決：
一是沿海港口所發(fā)生的船舶跨區(qū)域案件會加大追查和處理的難度。在沿海運輸途中，一些大宗散貨或油品由于數量巨大且存在一定貨損貨差，往往被犯罪分子操縱在中途卸下部分貨物或油品占為己有或賣出，一地的警察機關受管轄范圍和協(xié)作難度大的局限，對類似犯罪的查處往往困難重重；
二是一些船舶尤其是繁忙的渤海灣及瓊州海峽的客貨滾裝船舶的管理會失控，增加事故隱患。渤海灣海上南北通道由于比陸地運輸距離近，且經濟，常年運輸繁忙；瓊州海峽的海上運輸通道是海南溝通大陸的最重要通道，在這些跨地區(qū)的船舶上經常發(fā)生各類治安刑事案件，將這種跨兩地的船舶交由哪個地方公安機關管理都不太合適。
三是進出口海上運輸船舶如果缺乏統(tǒng)一協(xié)調的海港公安管理會增加違法貨物或人員的進出境機率，導致重大案件的發(fā)生。比如，近年發(fā)生多批次貨主為減少費用將危險品隱瞞報關為普通物品，在一個港口發(fā)現嚴管后，再選擇其他港口出境的情況，這種情況如果不及時制止將嚴重威脅海上運輸的安全。此外，近些年來選擇海上運輸尤其是海上集裝箱運輸方式不斷成為國內外犯罪人員用于進行文物和毒品犯罪的重要途徑，受到各種因素影響集裝箱開箱查驗率幾乎可以忽略不記；至于利用海上運輸方式偷渡則更是時有所聞，有的海港因過往船舶曾經裝載了偷渡人員，被其他國家海上執(zhí)法部門列為不受歡迎港口。
四是對《1974年國際海上人命安全公約》修正案（SOLAS公約）的履約和《國際船舶和港口設施保安規(guī)則》（ISPS規(guī)則）的實施不利。我國是SOLAS公約的締約國，海港公安機關從實際上來說，擔負著港口安全設施建設、規(guī)范指導和反恐演練的重要使命。如果海港公安下放地方，在履約問題上難免造成標準不一，實施不力的情形，因為港口保安設施建設和使用、維護乃至反恐演練將花費巨大資金，這對港口經營者而言無疑會增加許多成本。
五是海港公安事權中涉外因素較多，若海港公安下交地方，在處理個案和緊急事件時會增加許多層級，導致行動遲緩，延誤時機。
綜合各種因素看，整合沿海各種執(zhí)法力量建立統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍對統(tǒng)一執(zhí)法，優(yōu)化資源配置，提高執(zhí)法效率，減少執(zhí)法成本都有利，這一長遠發(fā)展目標最終會被最高當局選擇。但此項工作涉及到法律的修改，部門資源利益的調整，其難度可想而知，非三五年內能夠達成。無論從其他國家改革的情況還是日后我國海上執(zhí)法的需要看，整合海上執(zhí)法力量應該將海港公安的改革一并納入視野，如果海港公安改革能向筆者所主張的路徑演進，無疑會對整合沿海執(zhí)法力量做一良性鋪墊。
2004年4月初稿
2007年1月修改
單位：交通公安民警培訓中心
信箱：zhangjiecj@163.com
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