[ 洪碧華 ]——(2007-3-14) / 已閱20507次
試論非政府國際人權(quán)組織的作用與影響
洪碧華
[摘要]：近年來，非政府人權(quán)組織如雨后春筍，迅速發(fā)展；在國際政治舞臺(tái)上異軍突起，頻頻亮相，積極發(fā)揮作用，產(chǎn)生重大影響，值得關(guān)注。文章闡述了非政府人權(quán)組織的含義，探析了非政府人權(quán)組織在維護(hù)和保障人權(quán)、提供信息、游說政府、促進(jìn)國際法的制定、監(jiān)督國際法的實(shí)施等方面的作用，并分析了產(chǎn)生影響的主要原因。
[關(guān)鍵詞]：非政府組織 國際人權(quán)組織 作用 影響
一、 非政府國際人權(quán)組織的內(nèi)涵
非政府國際人權(quán)組織是指“各國民間的團(tuán)體、聯(lián)盟或者個(gè)人，為了促進(jìn)在政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、文化、宗教、人道主義及其他人類活動(dòng)領(lǐng)域的國際合作而建立的一種非官方們的國際聯(lián)合體”。
聯(lián)合國給非政府人權(quán)組織下的定義是：確保人們了解他們的權(quán)利和要求權(quán)利的手段，為個(gè)人或集體受害者起訴，或支持受害者這樣做，作出人權(quán)呼吁，監(jiān)督、調(diào)查和報(bào)告各國的人權(quán)狀況，包括使用可靠的公共程序來提出大規(guī)模的侵犯人權(quán)的問題，通過游說來影響與侵犯人權(quán)的國家有關(guān)的政府外交政策，動(dòng)員利益集團(tuán)和建立人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。
西方學(xué)者認(rèn)為：非政府人權(quán)組織是指那些獨(dú)立于政府和政治團(tuán)體，通過各種方式在國際和國內(nèi)層面上致力于促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)而自身并不追求權(quán)利的私立組織。它具有組織性、民間性、非營利性、志愿性和自治性五個(gè)基本特征。
非政府人權(quán)組織的興起源于西方國家，之后在非洲、南美、和南亞，大量地方性非政府人權(quán)組織如雨后春筍般地出現(xiàn)在人權(quán)領(lǐng)域。非政府人權(quán)組織是人權(quán)國際化的產(chǎn)物，也是當(dāng)代國際人權(quán)事務(wù)中不可忽視的相對(duì)獨(dú)立的、事實(shí)上的國際行為主體。
全球最大的非政府人權(quán)組織是“大赦國際”， 成員超過150多萬人，每年都要向聯(lián)合國提交500多份報(bào)告文件，并組織各種人權(quán)主題活動(dòng)，給侵犯人權(quán)的國家政府施壓；最小的非政府人權(quán)組織是“香港人權(quán)監(jiān)察”，只有兩名專職工作人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至少有250個(gè)非政府組織在積極從事跨國人權(quán)活動(dòng)，參與國際人權(quán)法規(guī)和人道主義事務(wù)的倡議；截止1993年，至少有1500個(gè)與人權(quán)有關(guān)的非政府組織存在。隨著更多的國家走上民主法治道路，這個(gè)數(shù)字將不斷增加。
二、非政府國際人權(quán)組織的作用
1994年，聯(lián)合國秘書長(zhǎng)安南在報(bào)告中，對(duì)非政府組織的作用做了充分的肯定，報(bào)告聲明：“甚至粗略地檢驗(yàn)非政府組織參與決策體系和聯(lián)合國的運(yùn)作行動(dòng)，也顯示出，毫無疑問，非政府組織不僅證明了《聯(lián)合國憲章》第71條款內(nèi)容的正確，而且它還遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了執(zhí)行法律條款的原有范圍。非政府組織具有對(duì)聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)的咨詢地位，有資格參加經(jīng)社理事會(huì)及其下屬機(jī)構(gòu)的公開會(huì)議，作口頭聲明和提交簡(jiǎn)短的書面聲明，這些聲明被翻譯成聯(lián)合國使用的各種語言，并作為聯(lián)合國的正式文件傳閱。”
20世紀(jì)90年代后，國際非政府人權(quán)組織在數(shù)量和規(guī)模上迅速增長(zhǎng)，在人權(quán)保障、環(huán)境保護(hù)、勞工權(quán)益、科學(xué)發(fā)展、疾病防治、扶貧救助、婦幼教育、體育健身及裁減軍隊(duì)等領(lǐng)域開展了卓有成效的活動(dòng)。它們?cè)诖龠M(jìn)國際法的編篡和制定、監(jiān)督國際法的實(shí)施、參加國際訴訟程序等方面發(fā)揮了重要的作用。
（一）促進(jìn)或參與國際人權(quán)公約的制定
非政府人權(quán)組織一般通過提出新的國際條約草案、參加談判、起草條約或游說政府或政府間組織等方式促進(jìn)國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)或文件的制定。它們充分發(fā)揮其豐富的專業(yè)知識(shí)、人權(quán)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)和比較超然的地位等優(yōu)勢(shì)。經(jīng)常開展演講、發(fā)起人權(quán)運(yùn)動(dòng)，力爭(zhēng)使制定出來的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)或文件反映其觀點(diǎn)和呼聲。如1894年，“國際紅十字委員會(huì)”積極倡導(dǎo)和協(xié)助日內(nèi)瓦會(huì)議并促使該會(huì)議通過了《改善戰(zhàn)地陸軍傷病員待遇公約》；上世紀(jì)70年代，“大赦國際”發(fā)起一場(chǎng)反酷刑運(yùn)動(dòng)，直接推動(dòng)了1984年聯(lián)合國《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》的通過；1992年，在里約熱內(nèi)盧舉行的有170多個(gè)國家參加的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，“環(huán)境保護(hù)組織”直接介入了起草有關(guān)控制溫室氣體排放的條約；1997年12月，非政府組織（NGO）努力促使122個(gè)國家在加拿大達(dá)成《關(guān)于禁止使用、儲(chǔ)存和出售地雷的公約》；2000年在達(dá)沃斯的世界經(jīng)濟(jì)論壇上，來自15個(gè)國家的非政府組織代表第一次被邀請(qǐng)參加關(guān)于全球化的討論；目前“大赦國際”正致力于敦促更多國家批準(zhǔn)《國際刑事法院羅馬規(guī)約》，希望與聯(lián)合國共同構(gòu)建一個(gè)國際人權(quán)保護(hù)體系。這些事件不斷擴(kuò)大非政府組織影響，使它從國際問題的旁觀者變成全球政策的制定者之一。
（二）積極參與國際人權(quán)事務(wù)和人權(quán)監(jiān)督
1、非政府人權(quán)組織在締約國報(bào)告程序里的作用
非政府人權(quán)組織在報(bào)告程序中的作用因程序階段的不同而有所不同。首先，在締約國準(zhǔn)備或起草國家報(bào)告階段，它們可以鼓勵(lì)或提醒國家按時(shí)提交報(bào)告，積極地促使政府承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；還可以參與報(bào)告的討論，利用自身的專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)協(xié)助國家起草報(bào)告。其次，在聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)（原名人權(quán)委員會(huì)）審查締約國提交的報(bào)告階段，非政府人權(quán)組織可以為人權(quán)理事會(huì)審查報(bào)告的工作提供相關(guān)的信息。第三，公開和宣傳國家報(bào)告及人權(quán)理事會(huì)做出的結(jié)論性意見，監(jiān)督國家是否認(rèn)真實(shí)施了人權(quán)理事會(huì)的建議。第四，在締約國沒有提交報(bào)告的情況下，聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)有時(shí)會(huì)綜合包括非政府人權(quán)組織提供的信息做出結(jié)論。在一國政府沒有向人權(quán)理事會(huì)提供它怎樣考慮實(shí)施公約義務(wù)的信息的情況下，人權(quán)理事會(huì)必須在現(xiàn)有資料的基礎(chǔ)上做出結(jié)論。這些資料當(dāng)然包括官方文件中的數(shù)據(jù)和非政府渠道得來的信息。大家知道“官出數(shù)字、數(shù)字出官”的現(xiàn)象在一些國家和地區(qū)相當(dāng)嚴(yán)重，部分官方數(shù)據(jù)往往不夠真實(shí)。倒是民間組織和老百姓愿意說實(shí)話真話，面對(duì)虛假的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，一位不肯造假的女職員氣憤地說：“我只會(huì)生孩子，不會(huì)生數(shù)字！” 盡管官方數(shù)據(jù)有“水分”，但也不是完全不可相信，畢竟政府是站在全局的高度，大部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還是能夠作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本決策依據(jù)。
2、在特別程序方面的作用
特別程序是由聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)建立起來的、與條約機(jī)構(gòu)監(jiān)督程序相對(duì)應(yīng)的人權(quán)監(jiān)督程序，它包括“1503”程序以及“1235”程序和一系列主題機(jī)制的工作組或者報(bào)告員等。“1503號(hào)程序”以及“1235號(hào)程序”是聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)處理個(gè)人或者團(tuán)體有關(guān)指控大規(guī)模侵犯人權(quán)和基本自由的來文的程序。一般來說，在國際人權(quán)公約中，非政府人權(quán)組織是沒有個(gè)人來文申訴權(quán)利的，但是在聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)的“1503”程序中，個(gè)人或者團(tuán)體都可以提交關(guān)于“持續(xù)不斷的、大規(guī)模的和證據(jù)確鑿的侵犯人權(quán)”的非匿名來文。對(duì)于“1503”程序，盡管它對(duì)于提供有關(guān)系統(tǒng)性侵犯人權(quán)的可靠信息的任何人都開放，但絕大多數(shù)信息還是來源于非政府人權(quán)組織。
（三）在人權(quán)教育和宣傳方面發(fā)揮作用
非政府人權(quán)組織的作用不僅僅限于促進(jìn)或參與起草國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)或文件和提供信息等方面，它還從事人權(quán)教育和宣傳工作。利用自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和成功經(jīng)驗(yàn)經(jīng)常舉辦各種研討班、培訓(xùn)班和國際會(huì)議，討論國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，宣傳人權(quán)觀念，公布國家報(bào)告或聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)的結(jié)論性意見，對(duì)于提高社會(huì)公眾的人權(quán)素質(zhì)起著獨(dú)特的作用。號(hào)稱全球最大政治輿論壓力集團(tuán)的“大赦國際”就經(jīng)常譴責(zé)、控訴某些國家違背《公約》、踐踏人權(quán)；2003年以來，“國際紅十字會(huì)”和各國媒體不斷揭露美國政府違背《聯(lián)合國憲章》和《日內(nèi)瓦公約》、錯(cuò)誤地發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，批評(píng)美軍士兵在伊拉克本土和古巴關(guān)塔那摩監(jiān)獄的虐待囚犯事件。給世人包括美軍士兵上了一堂生動(dòng)的人權(quán)教育課。
三、非政府國際人權(quán)組織的影響及其原因
1993年6月，在維也納召開的世界人權(quán)大會(huì)上，共有841個(gè)非政府組織的3681名代表作為觀察員參加會(huì)議，這是聯(lián)合國有史以來非政府組織參與規(guī)模最大的一次人權(quán)會(huì)議。維也納會(huì)議呼吁設(shè)立聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員。早在聯(lián)合國成立初期就有人提出，1964年“美國猶太人委員會(huì)”的代表又提這一設(shè)想，維也納會(huì)議上，更多的非政府組織再提議案，每個(gè)國家都認(rèn)為那是在做無用功，沒想到非政府組織不停的醞釀和游說致使大會(huì)最終接受了這一建議，并授權(quán)非政府組織可以在人權(quán)高級(jí)官員向大會(huì)所作的報(bào)告中加進(jìn)自己的意見和建議。原來在大會(huì)召開前，“大赦國際”丹麥分會(huì)主持了一次有關(guān)人權(quán)專家和積極分子參加的會(huì)議，他們一致認(rèn)為人權(quán)保障與促進(jìn)迫切需要一個(gè)由聯(lián)合國高級(jí)官員主持的新機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)能面對(duì)大規(guī)模的人權(quán)侵犯的緊急狀態(tài)迅速做出反應(yīng)。當(dāng)時(shí)，“大赦國際”還向聯(lián)合國大會(huì)籌備會(huì)提出一份名為“面對(duì)失效”的報(bào)告，提出應(yīng)設(shè)立“人權(quán)特別專員”，以使人權(quán)機(jī)制的功能得以發(fā)揮。隨后，許多非政府組織的骨干分子開始游說當(dāng)時(shí)的克林頓政府，得到美國官方的支持是非政府組織游說國家政府取得進(jìn)展的前提。
非政府人權(quán)組織不僅在人權(quán)會(huì)議上，而且在其它會(huì)議上產(chǎn)生影響。北京第四次世界婦女大會(huì)宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)中特別強(qiáng)調(diào)非政府組織所要求的婦女權(quán)利、難民婦女、土著婦女和非法移民婦女的權(quán)利和反暴力的權(quán)利等方面。
非政府人權(quán)組織對(duì)聯(lián)合國的影響主要是通過提供大量信息。根據(jù)聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)任意監(jiān)禁工作小組1995年統(tǒng)計(jì)：該工作組在1994年所處理的案件信息中，有97%是由非政府組織報(bào)告的（其中74%由國際非政府組織報(bào)告、23%由國內(nèi)非政府組織報(bào)告）；只有3%由家庭報(bào)告的。
非政府人權(quán)組織積極參與聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)的原因是多方面的。①為了提高國際地位，擴(kuò)大自身的影響力。因?yàn)槁?lián)合國是世界上最大的具有法律權(quán)威的政府間組織，全球幾乎每個(gè)國家都是其成員國。所以，非政府人權(quán)組織要想方設(shè)法參與國際事務(wù)，爭(zhēng)取在聯(lián)合國的擁有咨詢地位或者以觀察員資格參會(huì)，體現(xiàn)自身的價(jià)值。②非政府人權(quán)組織的許多愿望和主張只有通過聯(lián)合國人權(quán)機(jī)構(gòu)才能實(shí)現(xiàn)。為了能夠長(zhǎng)期游說和施加持續(xù)性的影響，一些超級(jí)組織如 “大赦國際”和“人權(quán)觀察”在聯(lián)合國設(shè)有辦公室和常駐聯(lián)合國代表。③對(duì)聯(lián)合國的人權(quán)的決策與監(jiān)督、公約的制定和機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)等施加影響是非政府人權(quán)組織的另一重要目標(biāo)。如“大赦國際”要求聯(lián)合國在其維和部隊(duì)中進(jìn)行人權(quán)培訓(xùn)和承擔(dān)人權(quán)保護(hù)責(zé)任的建議就被接受。“人權(quán)觀察”在2003年5月提出的防止民主剛果內(nèi)部種族沖突的應(yīng)急措施也被安理會(huì)采納。
事物都是相輔相成的，聯(lián)合國也要依賴于非政府人權(quán)組織幫助和支持。二者情同手足，難分難舍，誰也離不開誰。沒有非政府人權(quán)組織的熱心參與、協(xié)助和合作，聯(lián)合國將很難有所作為。因?yàn)椋孩俾?lián)合國人權(quán)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)緊張、人員短缺，連起碼的文獻(xiàn)資料和信息數(shù)據(jù)庫都沒有建立。而一些大型非政府人權(quán)組織材料齊全、信息靈敏、經(jīng)費(fèi)和人員充足。因此，聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)的官員多次指出：“要允許非政府組織參與更多的活動(dòng)，通過與之建立良好的正式關(guān)系，允許非政府組織進(jìn)行口頭干預(yù)及提供與人權(quán)監(jiān)督有關(guān)的信息”②對(duì)于聯(lián)合國認(rèn)為棘手的事情，就由非政府組織充當(dāng)開路先鋒。聯(lián)合國作為國家間的國際組織，其權(quán)利來自各個(gè)主權(quán)國家，其職能就是要為主權(quán)國家服務(wù)。由于各國文化傳統(tǒng)和具體國情不同，政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，聯(lián)合國在涉及國家主權(quán)問題時(shí)，總是小心謹(jǐn)慎、消極應(yīng)對(duì)，通常不敢大膽干預(yù)監(jiān)督。倒是那些非政府組織紛紛站出來披露真相、譴責(zé)批評(píng)，并游說聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)采取有力措施。聯(lián)合國限制主權(quán)國家的一些公約制度都是由非政府組織首先提出、并醞釀產(chǎn)生的。③聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)中的許多政策措施的實(shí)施需要非政府組織的積極參與。現(xiàn)有國際人權(quán)法規(guī)往往停留在宣言和決議的形式上，有的只是一些指導(dǎo)性的原則和精神，缺乏可操作性和強(qiáng)制力；當(dāng)國際法與國內(nèi)法規(guī)定相沖突時(shí)，還會(huì)受到主權(quán)國家的抵制。這些人權(quán)公約的實(shí)施在很大程度上就依賴于非政府組織所提供的帶有政治性的指控信息。④聯(lián)合國人權(quán)委員會(huì)于1947年成立，但主要職責(zé)只是起草文件。直到近20年來，在非政府人權(quán)組織的倡議、請(qǐng)求下，才逐步完善各種程序，設(shè)立特別報(bào)告人制度和人權(quán)高級(jí)專員，但仍然缺乏有效的實(shí)施監(jiān)督制度。
當(dāng)然，看事物都要“一分為二”，非政府組織既有積極的一面，也有消極的一面。正如英國《新科學(xué)人》雜志所評(píng)論的：“當(dāng)它們好的時(shí)候，會(huì)很好，促進(jìn)社會(huì)的良性發(fā)展；當(dāng)它們?cè)愕臅r(shí)候，會(huì)很糟，它們只顧自己，毫無責(zé)任可言。”（全文4800字）
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