[ 宋孝彬 ]——(2007-3-27) / 已閱16742次
公安邊防部門職務侵權法律制度研究
•宋孝彬
（呼和浩特邊防指揮學校 訓練處，內蒙古 呼和浩特 010051）
摘 要：本文旨在通過對公安邊防部門職務侵權行為及其責任承擔方式的探討，進而為減少職務侵權行為發生，營造健康、和諧的邊防執法環境提出法律上的關注。
關鍵詞：邊防；職務侵權；執法環境
邊防，即邊界、邊境或邊疆的防御。保衛國家疆界安全，稱之邊防。隨著社會的發展，邊防工作的作用和功能不斷擴展。邊防不僅有衛疆守界的軍事功能，還有發展睦鄰關系的外交作用、穩定邊境社會秩序的治安作用、增強民族團結的社會作用和促進邊境經濟發展的作用。因此，從廣義上，邊防是國家為維護領土主權、海洋權益和邊境安全穩定而在沿邊沿海地區實施的防衛、建設和管理。
一、公安邊防部門職權范圍闡釋
公安邊防部門是公安機關的組成部分，又是國家武裝力量的一部分，根據《人民警察法》的規定和國家的授權，依法享有行政管理權、刑事案件管轄權、武裝管轄權和涉外問題處理權。鑒于本文論述需要，以下僅對行政管理權和刑事案件管轄權作一闡述。
（一）行政管理權。公安邊防部門的行政管理權包括兩個方面的職權，一是治安行政管理權，二是邊防行政管理權。治安行政管理權，通常認為是《治安管理處罰法》和有關法律、法規中規定公安機關有關部門具有的行政職權。公安邊防部門擔負維護沿邊沿海地區治安秩序的任務，其主要法律依據之一就是《治安管理處罰法》，這部分權力屬于地方治安行政管理權。邊防行政管理權是由有關邊防法律法規賦予的，如《中華人民共和國出境入境管理法實施細則》、《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》、《中華人民共和國邊境管理區通行證管理辦法》、《沿海船舶邊防治安管理規定》和《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》等邊防法律、法規和規章，從不同方面賦予了公安邊防部門的邊防行政管理權。
（二）刑事案件管轄權。根據《公安部刑事案件管轄分工規定》，公安邊防部門負責管轄在邊境管理區和沿海地區發生的組織他人偷越國（邊）境案、運送他人偷越國（邊）境案、偷越國（邊）境案和破壞界碑、界樁案，以及邊防管理部門在邊境管理區和沿海地區查獲的走私、販賣、運輸毒品案和走私制毒物品案。根據《公安部關于公安邊防部門辦理刑事案件有關問題的通知》，公安部又進一步明確了職責分工與協作事宜：
1、公安邊防部門辦理刑事案件，要在所屬公安機關的領導和指導下進行。要按照公安機關辦理刑事案件的要求，認真學習《刑法》、《刑事訴訟法》、《公安機關辦理刑事案件程序規定》等刑事法律和規定，掌握辦理刑事案件的基本知識和技能，切實擔負起辦理刑事案件的工作任務。
2、公安邊防部門要建立健全辦案機制，確定以邊境調查人員為主體的辦案力量，增加必要的投入，以保證辦案工作的實施。邊境調查機構負責案件偵查工作的指導和偵查業務的基礎建設。辦案人員的配備，可在現有編制數額內進行調整。
3、公安邊防部門管轄的一般案件由邊防大隊級單位負責偵辦；支隊級以上單位負責偵查重大涉外犯罪案件、重大集團犯罪案件和下級單位偵破有困難的重大犯罪案件，其中，總隊以上單位主要負責組織、協調和指揮跨區域犯罪案件的偵查工作。
4、公安邊防支隊級以上單位在立案、偵查、采取刑事強制措施等方面行使相應的縣（市）級以上公安機關的審批權限。縣（市）公安邊防大隊辦案，由所屬縣（市）公安機關負責人審批；地區（市、州、盟）公安邊防支隊（含海警支隊、巡邏艇支隊、廣東邊防五、六、七支隊、特檢站）辦案，由支隊（站）負責人審批；省（自治區、直轄市）公安邊防總隊辦案，由總隊負責人審批；偵辦跨省（自治區、直轄市）案件，由省（自治區、直轄市）公安邊防總隊組織、指揮、協調或者直接立案偵查，報公安部邊防管理局備案；偵辦省（自治區、直轄市）重特大案件，由公安部邊防管理局組織、指揮、協調或者直接立案偵查。
5、公安邊防部門辦理刑事案件，統一使用所屬或所在地公安機關的法律文書，以公（邊）字單獨編號。即縣（市）邊防大隊使用所屬公安機關的法律文書；地區（市、州、盟）邊防支隊使用所屬地區（市、州、盟）公安機關的法律文書；海警支隊、巡邏艇支隊、廣東邊防五、六、七支隊、特檢站使用所在地的地區（市）公安機關的法律文書；省級以上公安邊防部門使用所屬或所在地公安機關的法律文書。各級公安邊防部門所需法律文書，可按所屬或所在地公安機關文書的格式自行印制。
6、公安邊防部門在偵查辦案中，對已批準刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人，交由所屬或所在地公安機關看守所羈押；采取取保候審、監視居住等強制措施的，由犯罪嫌疑人居住地公安派出所執行。
7、公安邊防部門承辦的刑事案件，在偵查終結時，由本部門的法制機構審核把關，以所屬或所在地公安機關的名義提請同級人民檢察院審查批準逮捕，移送同級人民檢察院審查起訴。
8、公安邊防部門應加強同公安機關其他有關部門的協作配合。為及時、有效地偵破案件，打擊犯罪，對發生在邊境管理區和沿海地區（包括海上）的非邊防部門管轄的刑事案件，發現犯罪線索或接到報案、舉報、控告的，應立即接受，并按有關程序及時移送有管轄權的部門處理；邊境地區和沿海地區（限于地、市行政轄區）公安機關有關其他部門發現的屬邊防部門管轄的刑事案件，發現犯罪線索或接到報案、舉報、控告的，也應立即接受，并按有關程序及時移送邊防部門處理。邊境地區和沿海地區邊防檢查站在口岸查獲的偷渡案件，除涉及《公安部刑事案件管轄分工規定》規定由刑事偵查部門管轄的第98、99、100種案件外，移交當地邊防部門處理。偵查協作中出現分歧時，由爭議雙方共同的上一級公安機關協調決定。
9、各級公安邊防部門要建立內部執法監督、執法過錯責任追究制度，保證辦案質量。對故意或重大過失違法的，要追究有關責任人和領導的責任。公安邊防部門管轄、審批的案件，有關應訴、賠償等事宜由具體辦案的邊防部門負責。各級公安邊防部門要明確各自職責，分清責任，加強監督，保證嚴格、公正執法，依法、文明辦案。
10、各級公安邊防部門要加強刑事辦案隊伍建設。要根據辦理刑事案件的需要，選調懂法律、懂偵查業務的人員充實到辦案隊伍，并對現有人員實施全員培訓，提高業務素質。擔負辦理刑事案件任務的在職業務干部和支隊、大隊主管領導要統一參加省、自治區、直轄市公安廳、局組織的刑事偵查人員培訓和資格考試，取得合格證書后持證上崗。各級公安邊防部門也要有計劃地自行組織培訓，并保持辦案隊伍的相對穩定。
二、公安邊防部門職務侵權行為
（一）侵權行為含義概說
什么是侵權行為，各國學者一直眾說紛紜，爭論不休。在國外學者的各種觀點中，比較典型的有三種學說，即過錯說、違反法定義務說和責任說。這些觀點都有一定的道理，但并沒有全面地概括出侵權行為的內容和特點。隨著社會經濟的發展，法律保護的權益的范圍也在不斷擴大。傳統侵權行為法僅僅保護人身權、財產權等絕對權，而現在司法實踐中，侵權行為法對其他一些合法的人身利益和財產利益也提供保護。學者一般認為，權利與其他法益有劃分之必要，權利僅限于指稱名義上被稱作權利者，屬于廣義法益的核心部分，其余民法上的利益均稱其他法益。基于此，侵權行為的概念可界定為：侵權行為是違法侵害他人合法權益，應當承擔民事責任的行為。
（二）職務侵權行為含義及其分類
所謂職務侵權行為，是指在代表國家行使權力過程中侵害公民、法人或者其他組織的合法權益的行為。只有以國家的名義，行使國家權力的行為，才為執行職務的行為；只有在執行職務中發生的侵權行為，才為職務侵權行為。由于職務侵權是在行使國家權力中發生的侵權行為，行為人與受害的公民、法人或者其他組織并非處于平等的法律地位，因而它不同于一般侵權行為，屬于一種特殊侵權行為。
根據職務侵權行為發生的職務行為性質，職務侵權行為可分為行政職務侵權行為、司法職務侵權行為和其他職務侵權行為。其一，行政職務侵權行為。這是指國家行政機關或者行政機關工作人員在執行行政職務中侵害公民、法人或者其他組織合法權益的不法行為。它包括具體行政行為引起的違法行為和抽象行政行為引起的違法行為。所謂具體行政行為，是指針對特定的社會事實或特定的對象所采取的具體行為，如工商管理行為、稅務行為、交通管理行為、土地管理行為、治安管理行為、市政管理行為，等等。行政侵權行為一般或者說基本上是在具體行政行為中發生的。所謂抽象的行政行為，是指行政立法行為。行政立法是制定行政管理法規的活動，是行政機關活動的重要內容。如果行政機關制定的行政法規同憲法、法律相抵觸或者不適當，而侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益，那么就發生抽象行政行為中的侵權行為。其二，司法職務侵權行為。這是指國家審判機關、檢察機關、負責偵查工作的各級公安機關（國家安全部門在某些情況下也行使與公安機關相同的偵查職能）、行使監獄管理職能的勞改機關等司法機關執行司法職務中侵害公民、法人或者其他組織合法權益的行為。例如，因冤假錯案給公民造成損害，因保管不善使依法扣押的財產受損給法人造成損害。其三，其他職務侵權行為。這是指除行政、司法機關外的其他國家機關在執行職務中發生的侵權行為。按照我國憲法規定，國家機關包括國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關和軍事機關。盡管國家權力機關和軍事機關一般不會實施職務侵權行為，但不排除發生職務侵權行為的可能性。
（三）公安邊防部門職務侵權行為構成
其一，公安邊防部門職務侵權行為具有違法性。在我國法律傳統中，職務侵權行為本質上是違法行為。違反法律的強制或禁止性規定，當然是違法。另外，在法治的環境中，一個客觀上對他人造成侵害的職務行為，只要沒有合法的根據，就可以認定是違法行為。因為職務侵權責任就是對職務違法行為的制裁，所以，公安邊防部門及其工作人員的某一個行為必須具有違法性才能構成侵權。而過錯不是侵權行為的本質特征，行為人沒有過錯，也應承擔停止侵害等侵權責任。
其二，公安邊防部門職務侵權行為構成對他人財產權、人身權等絕對權利的侵害。職務侵權行為是給他人的合法權益造成損害的職務行為，但并不是說侵害他人權利的職務行為都一定是侵權行為，職務侵權行為的侵害對象是特定的。各國立法和實踐都將職務侵權行為的侵害對象限制在特定方面，我國法律也基本遵循此例。但是隨著現代社會的發展，職務侵權行為的對象范圍正在逐漸擴大，受侵權行為法保護的對象除了財產權和人身權以外，還包括其他合法權益。
其三，公安邊防部門職務侵權行為是承擔侵權賠償責任的根據。職務侵權行為是一種能引起侵害人承擔賠償責任的法律事實，因此是承擔責任的根據。一般來說，公安邊防部門及其工作人員因過錯而致他人損害，便具有負責任的根據，但是否必須承擔責任，還要看行為人實施的侵權行為是否符合法律規定的責任條件。公安邊防部門職務侵權行為不僅導致損害賠償責任，還包括其他各種形式的侵權責任。何種行為構成侵權，并應負何種形式的侵權責任，我國民法通則專設了“民事責任”一章，另外我國《國家賠償法》也規定了侵權損害賠償責任，這些都是公安邊防部門承擔侵權責任的法律依據。
三、公安邊防部門職務侵權責任承擔
（一）《民法通則》和《國家賠償法》的相關規定
我國《民法通則》第121條規定：“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任。”1994年5月12日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了《中華人民共和國國家賠償法》（同日公布，自1995年1月1日起施行）。該法第2條規定：“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”我國《國家賠償法》后于《民法通則》制定，但立法者并不認為該法是根據《民法通則》制定的，而是明確規定“根據憲法，制定本法”（第1條）；也沒有規定在國家賠償法無明文規定的情形下準用民法。實際上，我國《國家賠償法》關于侵害之構成、賠償范圍、賠償請求人和賠償責任人（賠償義務機關）、賠償程序、賠償方式和計算標準等的規定，較之《民法通則》的有關規定更為詳細。公安邊防部門在行使行政管理職權和刑事偵查職權中，違法致使公民、法人或者其他組織遭受損害的，當然可以適用《國家賠償法》承擔侵權責任。
（二）公安邊防部門職務侵權承擔的各種賠償責任
1、對侵害公民人身自由的賠償。公安邊防部門及其工作人員侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算。
2、對侵害公民健康權的賠償。公安邊防部門及其工作人員職務侵權造成受害人身體傷害的，應當支付醫療費，賠償因誤工減少的收入。減少的收入每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算，最高額為國家上年度職工年平均工資的5倍。如果職務侵權造成受害人部分或者全部喪失勞動能力的，應當支付醫療費以及殘疾賠償金。殘疾賠償金根據喪失勞動能力的程度確定，部分喪失勞動能力的最高額為國家上年度職工年平均工資的10倍，全部喪失勞動能力的為國家上年度職工年平均工資的20倍。
3、死亡賠償。公安邊防部門及其工作人員職務侵權造成受害人死亡的，應當支付死亡賠償金、喪葬費，總額為國家上年度職工年平均工資的20倍。
4、對受撫養的無勞動能力人生活費之支付。如果公安邊防部門及其工作人員的職務侵權造成受害人死亡或者全部喪失勞動能力的，對其撫養的無勞動能力的人，還應當支付生活費。生活費的發放標準參照當地民政部門有關生活救濟的規定辦理。被撫養的人是未成年人的，生活費給付至18周歲止；被撫養人為其他無勞動能力的人的，生活費給付至死亡時止。
5、對侵犯財產權的賠償。公安邊防部門及其工作人員違法行使職權侵害他人財產權造成損害的，按照下列規定處理：（1）處罰款、追繳、沒收財產或者違反國家規定征收財物、攤派費用的，返還財產；（2）查封、扣押、凍結財產的，解除對財產的查封、扣押、凍結，造成財產損壞或滅失的，予以賠償；（3）應當返還的財產損壞的，能夠恢復原狀的恢復原狀，不能恢復原狀的，按照損害程度給付相應的賠償金；（4）應當返還的財產滅失的，給付相應的賠償金；（5）財產已經拍賣的，給付拍賣所得的價款；（6）吊銷公安機關發放的許可證的，賠償停產停業期間必要的經常性費用開支；（7）對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。
四、結語
侵權責任原則上不具有懲罰性，只是要求侵權行為人對其行為所造成的損失予以填補，損失多少填補多少。盡管如此，我們公安邊防部門承擔職務侵權責任仍具有兩個方面的不利后果：其一，在法律上其行為獲得否定評價，被確認為違法行為，行為人也必然因此而獲得社會的某種否定評價。作為邊防工作人員，這種否定評價不利于其人格尊嚴也不利于其未來的社會交往。作為公安邊防部門，則不利于其執法信譽以及未來的執法活動。一個連續在執法訴訟中敗訴的被告單位，很難使人相信其執法是安全的。其二，公安邊防部門要為其侵權行為履行一定的義務，或為財產上的給付（如賠償一定數額的金錢，或返還財產、恢復原狀），或為非財產上的義務性作為（如消除影響、恢復名譽、賠禮道歉）。通過損害賠償、恢復原狀等責任方式使受害人遭受損害的財產或人身盡可能恢復到收獲前的狀況，也借此教育我們的邊防工作人員：沒有法律依據侵犯他人權利和利益是法律所不允許的，任何人不得忽視他人的法定權利和利益，否則侵權責任將發揮其作用，救濟遭受損害的受害人。我們的邊防工作人員在執法過程中，應當切實認識到嚴格、公正執法的重要性，減少職務侵權行為的發生，從而營造一個健康、和諧的邊防執法環境。
參考文獻：
[1]王澤鑒.侵權行為法.中國政法大學出版社，2001
[2]王利明.侵權行為法研究（上卷）.中國人民大學出版社，2004
[3]楊立新.侵權法論（第二版）.人民法院出版社，2004
[4]沈宗靈.法理學.高等教育出版社，1994
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