[ 龍顯雄 ]——(2007-4-11) / 已閱14093次
從權屬問題看減刑假釋審理工作新格局
龍顯雄
減刑假釋是在我國長期改造罪犯的實踐中建立的具有中國特色的刑罰執行制度，作為減刑假釋的決定主體的人民法院，充分利用了該武器教育改造服刑人員，促使其早日回歸社會，為構建穩定的和諧社會發揮了巨大的職能作用。隨著社會的發展，人民法院在減刑假釋工作中出現了一些新問題，如何最大限度地發揮減刑假釋制度的功能和效益，特別是如何完善工作中存在的弊端，依然值得理論界和司法實際工作者深入探討研究。
一、對減刑假釋權屬問題的思考
隨著社會的發展，人民法院在減刑假釋工作出現了一些新的問題，批判之聲越來越隆，其中抨擊最為猛烈、最為徹底的莫過于對人民法院減刑假釋權力的質疑，提出重新配置減刑假釋權力。
由于傳統的觀念認為，減刑假釋是一項審判上的司法行為，所以減刑假釋應該歸屬于人民法院。 近幾年來，許多學者持反對觀念，他們認為，減刑假釋是一種行政獎勵措施，它并沒有否定原審判決確定的內容，在審裁的形式和內容上也與審判活動有著很大的區別，減刑假釋權不是審判權，而是行政審核權，應歸屬于行刑的監管部門，而不是審判部門的人民法院。他們進一步指出，由于權屬分配的錯誤，導致減刑假釋程序繁瑣，效率低下，將減刑假釋案件幾十甚至幾百個一批一批辦，一個一個監管機關辦，等到辦完時，有些服刑人員早已出監獄了；管者不裁，裁者不管，管與裁脫節，人民法院只履行程序意義的工作，對監管機關減刑假釋建議書的審查流于形式，對監管機關報送的減刑假釋案件絕大多都照批無誤。減刑假釋工作中出現的這一系列問題，似乎進一步證實了減刑假釋權力配置錯誤。
在筆者看來，減刑假釋權屬的爭議其實是一個假問題。主張將減刑假釋權配置給監管部門的學者認為，“監獄對押犯的生活、勞動、學習等方面的管教應當屬于行政管理的范疇，而對押犯的減刑假釋雖然具有一定的司法屬性，然而，它卻是基于將罪犯改造成為新人的管理目標所采取的重要激勵措施” ，這里他們本來是想說明對服刑人員的管教是屬于行政性質的，那么為達到管理目標而采取的管教激勵措施——減刑假釋自然也就應該是行政性質。但是筆者在這里卻得到另一種信息：減刑假釋具有司法屬性。雖然退一步來說，即使它確實是為行政服務的，但是其司法屬性是不可否認的，減刑假釋權歸屬于法院是有根據的。從某種意義上來說，整個刑事審判就是為了維護安全穩定和諧社會的行政管理而采取的司法活動，這種目的與手段的關系并沒有改變其司法的屬性，權屬于人民法院的性質。筆者并不反對這樣的觀點，減刑假釋沒有否定原審判決確定的內容，在形式和內容上也與審判有著很大的區別，其權力屬性不是審判權范疇。但我們并不能因此就得出其權力不能歸屬于法院的結論。因為我國的司法體制不同于西方國家，在權力配置上與西方國家有著很大的區別，所以我國的人民法院雖然以審判機關，但我國并不像西方那樣實行三權分立制度，人民法院不僅僅是只有審判權，它同樣還有部分執行權，如死刑的執行權力，罰金刑和沒收財產刑的執行權力，將具有行政內容的司法屬性活動——減刑假釋分配給人民法院，又有何不妥。
其實，由于減刑假釋權力性質的特殊性，即它同時具有司法性和行政性，“屬于審判權與行政審核權的有機結合” ，其權力劃分給誰都具有一定的合理性。正如陳興良所說的那樣，“權力的分配也不是絕對的，區分是相對的，關鍵是如何達到最佳的刑罰效果，由誰來行使是無所謂的。” 許多學者以此來否定人民法院的減刑假釋權，但這句話卻恰恰說明了其權屬問題并不是學者所真正關心的問題，因為只要有最佳的刑罰效果，是由法院還是由監管部門行使該權力都無所謂。學者真正關心的是法院在減刑假釋現實工作中存在的弊端：“程序繁瑣，效率低下”和“管者不裁，裁者不管，管與裁脫節”的問題，這些弊端使得減刑假釋無法發揮其應有的功效，達到最佳的刑罰效果。由于現在將減刑假釋權力劃分給人民法院出現了這些弊端，人們自然就向這一體制發難。但是將減刑假釋權力分配給監管部門，是否就像大家所期待的那樣，一切問題都迎刃而解了？反對派觀點認為，減刑假釋權分配給人民法院是權力配置錯誤，主張減刑假釋權應歸屬于行刑部門，同時認為，在法院撤離減刑假釋工作之后，成立一個減刑假釋工作委員會，專門負責減刑假釋的審核工作 。委員會的組成方式各不一樣，有主張在市一級設立，也有主張只在省一級設立的；有人主張由監管部門、檢察院、法院和社會人士組成，也有人主張由監管部門監獄管理局領導、監獄長、資深獄政管理人員、監管人員和有關專家、社會代表組成，等等。但無論哪種方式，哪些人員，減刑假釋的審核工作同樣要經過一定的程序，進行審查評議，效率問題并不會得到很好的解決。特別是只在省一級設立委員會的話，一個委員會要管全省的監獄和看守所服刑人員，其效率只會更加低下。其次，根據管理的成本，不可能每個監管部門都設立一個委員會，委員會成員也不可能長期駐扎在監管場所參與管理，他們審核減刑假釋的依據仍舊是監管部門提供的材料，“管者不裁，裁者不管，管與裁脫節”的問題并沒有得到有效的解決。所以，人民法院減刑假釋工作中存在的種種弊端，與減刑假釋的權力屬性沒有必然的聯系。
當然，筆者并不否認人民法院在減刑假釋工作中存在某些缺陷，導致了這些弊端的出現，在這里筆者想要聲明的是，這些弊端的原因并不是其權力屬性劃分錯誤引起的，人民法院完全可以通過自身的完善來彌補這些缺陷，消除弊端。那么，人民法院在減刑假釋工作存在的弊端的原因究竟是什么？
二、人民法院減刑假釋工作中弊端之原因分析
人民法院在減刑假釋工作中的弊端主要是：效率低下；管與裁脫節，工作流于形式；程序不規范，審理不透明。許多學者在探究這些弊端的原因時，論及了一些因素，但筆者認為，這些都只是減刑假釋工作弊端的表現，如果非要將它們作為原因來看的話，它們也只能算作是表面原因。
（一）人民法院減刑假釋工作弊端的表面原因：
1、認識上的偏差，導致關注程度的邊緣化。一直以來法院的傳統觀念是以審判工作為核心，把審判作為正業，其他工作都是圍繞審判工作開展的，與審判工作聯系不緊密的工作得不到法院領導和一般干警的重視。雖然在最開始的時候，法院確實是將減刑假釋的權力屬性歸納為審判權的范疇（這可以從人民法院將減刑假釋工作劃分到刑事審判庭看出來），與刑事案件具有同等重要的地位。但隨著實踐深入，依照現行減刑假釋的標準，法官發現無論在審理的內容上還是形式上，減刑假釋都與審判活動具有很大區別，它只需要看看材料的真偽，工作沒有技術含量，極為簡單，業務能力不強的人就可以做該項工作，其在法院工作中的地位日漸冷落。有些人民法院雖然減刑假釋案件占據所有案件數量的30％以上，但是很少甚至從來沒有主動思考過，如何使這項工作有新的突破，如何發揮這項工作的最大功效。
2、缺乏獨立的工作機構，配置的工作力量薄弱。大多數人民法院都將該項工作附屬于某個庭室，如刑庭或者審判監督庭，沒有設立獨立的減刑假釋工作機構。由于這些庭室都有自己傳統的主要工作業務，刑庭的法官主要任務是審理刑事案件，審判監督庭主要是對錯案或者可能判錯的案件進行重新審理，隨著案件的增多，工作任務的艱巨，再加上認識上的偏差，所以無論將減刑假釋工作附屬于哪個庭室，他們都很有充足的力量去審核減刑假釋案件，最終導致效率低下，審核流于形式。在人員配備上，業務庭室都沒有為減刑假釋工作配備專門辦理的人員，即使配備了，也只是配備年紀已高、身體狀況較差，或者業務水平不出色的人員，作為工作上的照顧。
3、缺少評估管理制度，缺乏有力的工作指導與監督。絕大部分法院對案件都有一套監督、責任追究的評估管理制度，并能根據各類案件的特點細化管理規則，指導與監督法官辦案，在管理上發揮巨大的作用。但很多法院都沒有制定相關的管理制度，對減刑假釋這類特殊案件進行細化管理。對減刑假釋案件既無質量評查標準，也無監督管理措施、激勵與追究責任的制度，在管理上出現真空，缺乏有力的工作指導與監督。
（二）減刑假釋工作弊端的深層次原因
許多學者和實踐部門人員都將減刑假釋出現弊端的主要原因歸結為以上幾個因素，似乎只要根據以上因素，有針對性地加強減刑假釋的工作力量，問題就可以輕而易舉地解決了。但仔細深思一下，就會發現問題并非想象的那么簡單：出現以上現象（即表面原因）的原因又是什么？作為法院領導不可能不想把這項工作干好，不可能不重視這項工作。特別是學界對人民法院減刑假釋工作的非議也已經有好幾年了，但是法院的改革也僅僅是將這項工作從這個庭換到那個庭，換湯不換藥，都無法解決問題。這就說明人民法院至今都仍然沒有找到問題的結癥。
根據多年的減刑假釋工作經驗，筆者認為問題的結癥就在于人民法院至今都無法確定一套切實可行的減刑假釋標準。雖然我們規定了一系列的減刑假釋法律條文，但是都屬于原則性條款，在司法實踐中不具有現實的操作性。因此，法官在減刑假釋的過程，不知道具體要做些什么工作，如何對案件進行審裁，感到非常迷惑。沒有自己的準則，沒有自己的一套判斷標準，法院在減刑假釋工作中自然也就陷入被動的地位，除了審查一些比較原則性的法律規定外，決定減刑假釋的其他標準就被動地聽從于監管部門。而監管部門從自己的部門利益出發，制定了一系列符合自己部門利益的減刑假釋標準，根據這些標準來確定是否給在押犯減刑假釋和減多少刑。由于人民法院被動地聽從于監管部門，法院的工作就變成了審查監管部門申報的材料是否違反粗線條的、原則性的法律規定，服刑人員是否達到監管部門制定的減刑假釋標準。由于監管部門提交的材料一般都符合自己的標準，所以人民法院在減刑假釋的審裁過程中，就主要審查這些材料是否有假，實際上把自己定位在一個監督者的身份上。人民法院將自己的工作任務鎖定為對監管部門減刑假釋工作進行監督，而法律明確規定監督工作是由檢察院擔任，人民法院在減刑假釋中也就扮演了一種很尷尬的角色。因此，在減刑假釋整個過程中，人民法院就給人一種畫蛇添足的感覺。
把握了這點，人民法院在減刑假釋工作中的一些現象就不難理解了。在減刑假釋工作的弊端中，其因果關系的邏輯結構表現如下：由于人民法院沒有制定自己的標準，確定減刑假釋的具體規則，所以只能根據監管部門的標準來確定是否準予減刑假釋，其工作任務變成只看看材料的真假，工作變得極為簡單，沒有必要設立單獨的工作機構，也沒有必要配備業務能力強的高素質人員；由于工作上沒有什么作為，所以人民法院同樣也制定不出監督和責任追究的管理制度，這樣的工作自然也就得不到領導的重視，除了案件的數量能夠說明工作量很大外，總結不出任何其它業績；同時由于監管部門對自身工作的改進，他們對自己制定的標準有著比較嚴格的把關，并且還有檢察院的監督，所以報送的減刑假釋案件材料，每份都是符合監管部門標準的，人民法院在決定是否減刑假釋時，又以他們的標準為標準，自然也就喪失了自己的自主發言權，最后只能“照批無誤”，只做形式的審查；由于只作形式上的審查，特別是減刑工作更加突出，其審理程序也就變得無關緊要了，程序用不著規范，服刑人員作為當事人是否參與都無所謂。
可見，人民法院在減刑假釋工作中受人指責的弊端皆源于此，不認識到減刑假釋工作弊端的深層次原因，無論減刑假釋權分配給誰，這些弊端都無法避免；不從深層次原因入手破除這些弊端，任何改革都只是隔靴搔癢，無法取得成功。
三、人民法院在減刑假釋中的必要性
既然人民法院沒有制定自己的減刑假釋規則，完全按照監管部門的標準辦理減刑假釋案件，那么減刑假釋是否還需要人民法院審裁？
人民法院之所以無法制定減刑假釋的具體規則，是因為制定這些規則的難度很大。因為減刑假釋案件具有一定“個性”的，很難制定出普遍適應的規則。雖然最高人民法院1997年10月28日制定了《關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規定》（以下簡稱《若干問題的規定》），為減刑假釋工作提供了一定的法律依據，但是該規定過于簡單粗糙，過于原則。《若干問題的規定》第一條規定：“被判處管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，在執行期間，如果認真遵守監規，接受教育改造，確有悔改表現的，或者有立功表現的，可以減刑；有重大立功表現的，應當減刑。”實踐中，什么是“立功表現”還好把握，但如何把握“確有悔改表現”難度就大了。由于立功表現的并不多，絕大多數在押犯減刑的依據都是“確有悔改表現”，如何理解“確有悔改表現”又顯得至關重要。在《若干問題的規定》中確立了審查“確有悔改表現”的四個標準，“‘確有悔改表現’是指同時具備以下四個方面情形：認罪服法；認真遵守監規，接受教育改造；積極參加政治、文化、技術學習；積極參加勞動，完成生產任務。”由于“認罪服法”和“接受教育改造”主要是一個人的主觀心理活動，在實踐中很難量化成為客觀的內容；而“認真遵守監規；積極參加政治、文化、技術學習；積極參加勞動，完成生產任務”在實踐容易量化，同時監管部門為了自己的部門利益，自然厚此薄彼，大多監管部門都將“積極參加勞動，完成生產任務”作為減刑的主要依據。監管部門確立的這套減刑假釋標準，實踐已經證明并不怎么成功（對此學者的論述甚多，筆者在此不再多述），限制了減刑假釋制度在構成和諧社會中應有的作用。
從《若干問題的規定》中確立減刑的四個標準來看，“認罪服法”排在最前面，應該是最重要的，其次是“認真遵守監規，接受教育改造”。“積極參加勞動，完成生產任務” 在四個標準中排在最后面，其作用地位應該是最小的。但是監管部門為了自己的部門利益，在實踐中將“勞動”標準作為最主要、最重的減刑依據，將四個標準的作用地位完全倒過來。實踐中，那些老弱病殘的服刑人員由于客觀的身體條件，勞動分數少，就很難獲得減刑假釋。作為監管部門確立這樣的標準，是無可非議的，因為我們無法強求哪個部門、哪個人不為自己的利益考慮，但立法者在制度的設計上，必須還要設立一個機關站在超脫的地位，對減刑假釋案件進行評議，做到公平、公正。這也是為什么許多學者雖然主張撤銷人民法院的減刑假釋權，但在人民法院撤離減刑假釋工作之后，他們異口同聲地主張要設立一個減刑假釋委員會，來替代人民法院的工作。但無論這個委員會怎樣組建，怎樣設置，他們都不如人民法院有優勢，沒有誰比人民法院更能勝任這項工作。
當然，人民法院在減刑假釋工作中存在的缺點，確實不容忽視，但人民法院完全可以通過自身的改革來加強減刑假釋工作力量，解決好這些問題，做到除弊興利。
四、構建人民法院減刑假釋工作新格局之設想
可見，人民法院在減刑假釋工作中，雖然存在一些缺陷，但是其工作環節是減刑假釋必不可少的，不能通過撤銷人民法院的減刑假釋權來消除現有的弊端，正確的道路是對現有的減刑假釋工作進行改革，構建新的工作格局。根據上述的原因分析，筆者對構建人民法院減刑假釋工作新格局，提出以下設想。
1、設立獨立的機構是前提條件。
正如筆者前面所述，人民法院要將減刑假釋工作做好，工作并非我們想象的那么簡單，有許多工作要求我們去做，而且是要主動地去做。就人民法院現在的情況來說，審判業務發展已經比較成熟，減刑假釋仍需要我們去摸索、創新，其任務比審判工作更為艱巨，需要大力加強現有的力量。再加上減刑假釋案件的審核與審理案件行使審判權有著很大的區別，具有一定的獨特性，人民法院很有必要對減刑假釋工作設立一個獨立的機構，配備業務能力較高的人員。這是加強減刑假釋工作的前提條件，沒有這個前提條件，其它工作也就無從談起，因為人民法院怎樣去把握減刑假釋工作仍需要摸索、總結，沒有強兵干將這項工作是完成不了的，再好的設想都只是空中樓閣。
2、制定符合減刑假釋審理特點的具體規則是重點，也是關鍵。
由于監管部門的減刑假釋標準具有缺陷，人民法院作為一個最終的裁判者，應該對“確有悔改表現”確立自己的標準，在減刑假釋中發揮實質性的作用。這項工作是比較艱巨的，因為世界上還沒有成功的規則可供我們借鑒，需要我們在實踐中不停地研究、總結，為減刑假釋工作創造出劃時代意義的新局面。
在減刑的四個標準當中，“認真遵守監規；積極參加政治、文化、技術學習；積極參加勞動，完成生產任務”，監管部門已將其在日常管理中進行了量化，比較容易把握，但服刑人員是否“認罪服法”和“接受教育改造”，就需要法官充分地發揮自己的智慧去判斷。“認罪服法”、“接收教育改造”雖然是服刑人員的主觀心理活動，但是我們還是可以從一些客觀現象進行分析判斷。如對罰金、附帶民事訴訟的賠償，有能力執行能力，而拒不交付或者賠償的，很難說已經認罪服法了。這方面的工作還有待進一步研究。
3、規范審理程序，確保案件公正。
以前對減刑假釋案件只進行書面的形式審查，作為扮演一個監督者的身份，不存在審理程序規范問題。現在要對減刑假釋案件做出實質性的審理，程序的規范性也應納入改革日程。鑒于減刑案件的數量及其性質的特殊性，不可能像審理刑事案件那樣來審理減刑案件。筆者認為，采取在監管部門集中審理的方式是比較合適的。在監管部門提出減刑建議之后，人民法院可以在監管部門內舉行集中審理，一次審理十幾個、幾十個都可以，讓減刑的服刑人員參與，部分其它服刑人員可以旁聽，規模可大可小。這樣既保證了案件的公開、公平、公正，教育了其它服刑人員，同時又加強了法官與服刑人員的接觸。
4、改變工作方式，加強與監管部門協調、交流。
由于減刑假釋工作的特殊性，我們還得改變過去被動性的工作方式，變被動位主動，需要有更多的時間走出去調查、了解情況，建立服刑人員和相關的人員（如被害人）的信息資料庫，對數據進行統計、分析，加強對減刑假釋程序問題的研究。人民法院還應該主動與監管部門加強交流，在工作上做好協調配合。如經常出現幾個監管部門同時向人民法院報送減刑假釋材料，使得案件積壓在一起，大大地影響了工作效率。
總之，構建減刑假釋審理工作的新格局，首先要澄清認識，變形式審查為實質審理，以改革此項內容為中心，在人力保障、程序規范、部門協調上相配套，為減刑假釋工作開創一個新的局面。
