[ 姚俊 ]——(2007-5-24) / 已閱23078次
行政補償制度是社會經濟發展到一定階段而產生的國家公權力行為，這一行為本身包含了社會個體與社會整體、私益與公益的取舍與契合的價值內涵。當今時代是一個權利本位的時代，國家應最大限度地采取有效措施使社會個體的權利能夠最大程度的實現，以促進整個社會效益的提高；同時，當今社會又是一個福利社會，國家有責任保護公共利益。于是，國家在實現公共福祉的同時，需要大量的如土地、房屋、森林等不動產來興辦公共設施或用于其他公共用途。于是 ，特定的私人利益就受到了限制。協調財產的不可侵犯性與社會公共福利目標的實現之間的著眼點就落在了行政補償制度上。
這一制度起源于法國大革命時期的《人權宣言》，即：“財產是神圣不可侵犯的權利。除非當合法認定的公共需要所顯然必需時，且在事先公平補償的條件下，任何人的財產不能被剝奪。”而損失補償制度在德國之濫觴，可以遠溯至18 世紀之開明專制時期。當時在自然法思想影響之下，一般認為，對于個人所享有之既得權利，僅能基于特殊公益上的理由，方能予以剝奪或限制，且應給予補償。1796 年普魯士一般邦法序章第 74條規定：國家成員之個別權利及利益，如與促進公共福祉之權利及義務發生實際上之干戈時，個別之權利及利益應予讓步。第 75條規定：對于因公共福祉而犧牲權利及利益之人，國家應予補償。
我國 2004 年修訂后的《憲法》第 10 條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”；第 13 條規定：“公民合法的私有財產不受侵犯”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償�！睉椃▽π姓饔醚a償制度的這一規定，開辟了公民私人自治的領域，界定了政府公共權力的范圍。同時，為我國行政補償制度的建立提供了憲法依據。如今，“無補償即無征用”已經成為國家限制財產權制度的重要立法和執法理念。
在憲政的大背景下，作為公民基本權利基礎的財產權需要保障。同時，國家為了公共利益的需要必須對財產權進行一些限制，以保障公共利益的實現，使整個社會整體的福祉得到滿足。公民個人也是社會整體中的一員，既具有獨立性又具有社會性。因此，保障財產權與為實現公共利益限制財產權在本質上是一致的。在本質上一致的基礎上，我們可以從兩個方面分析行政補償制度的價值。
一方面，行政補償制度肯定了行政征收征用的必要性。
正如前文所述，近代以來，財產權利的觀念已經發生重大的轉變，財產權不再被視為絕對權利，可以基于公共利益的需要予以限制。公共利益無法自動實現，需要借助于公共權力。因此，政府成為保護和增進公共利益的主體。為了實現公共利益，政府通過法律授權獲得了行政征收、征用等限制、剝奪公民財產權的權力。正如洛克在其名作《政府論》中指出，人類天生都是自由、平等和獨立的，如不得本人同意，不能把任何人置于這種狀態之外，使受制于另一人的政治權力，任何人和其他人協議聯合組成一個共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩地享受他們的財產并且有更大的保障來防止共同體以外任何人的侵犯。作為一個整體而行動的權力，只有經大多數人的同意和決定才能辦到的。任何共同體既然只能根據它的各個個人的同意而行動，而它作為一個整體又必須行動一致，這就有必要使整體的行動以較大的力量的意志為轉移，這個較大的力量就是大多數人的同意。[28]在一定程度上，公共利益就可以認為是大多數人的同意，公民為了共同的福利必須讓度一部分的權利，以保障公共利益的實現。所以，為了大多數人所同意的公共利益必須對私益進行一些限制。公共利益往往成為政府限制或者剝奪公民私有財產權的主要理由。
從上文財產權社會責任的闡述中我們知道，耶林的所有權義務論和狄冀的社會連帶主義法學理論打破了近代以來將財產權視為個人自由的基礎和限制政府權力手段的神話，使人們認識到財產權不過是與其他權力無甚區別的法律權利，并非公民自治的淵源和對國家權利的限制。行政補償制度是針對行政征收征用而產生發展的，反過來也肯定了行政征收征用存在的合理性。
另一方面，行政補償制度保障了公民個人的財產權。
雖然公共利益的需要賦予了政府強制公民個人合法財產的權力，但是這種基本權利可限制性的目的，并非因為國家可以在法律上，有概括的優于人民的優越地位，而是以憲法肯定基本權利的存在為前提。[29]財產權的產生先于財產權的限制，公民是為了更好的保護自己的財產權才讓度一部分權利給國家，由國家這一整體來保障社會安寧、穩定，使得每個人的人格得到完善，身心得到發展。
從法治主義的要求出發，當國家要求某一公民出讓某項合法權益而使他人（或全社會）受益時，應當以受益人分出既有部分的合法權益給利益出讓人為前提，即政府必須對財產的任何征收給予公平的補償，使得實際享受該利益的全體國民來承擔為此而支付的損失。唯有如此，憲法所保障的基本人權才能得到真正的尊重和維護，法律維系下的利益關系才能促進社會的發展，社會公平正義的原則才能真正得到彰顯。[30]翁岳生認為：“國家為追求公共利益而限制人民自由權利時，不能超越必要的限度，尤其人性尊嚴已成為‘ 憲法’之基本理念，行政于實現國家目的時，更須予以尊重�！盵31]從洛克的思想中我們也可以看到對限制財產權的限制。如果別人可以不征得我的同意有權隨意處置我的所有物，我對于這些東西就確實并不享有財產權。如果以為任何國家的最高權力或立法權能夠為所欲為，任意處分人民的產業或隨意取走任何部分，這是錯誤的想法。如果支配那些臣民的人有權向任何私人取走其財產中他所屬意的部分，并隨意加以使用和處置，那么縱使有良好和公正的法律來規定他和一般臣民之間的產權范圍，一個人的財產權還是沒有保障的。未經臣民的同意，絕不能有權取走臣民財產的全部或一部分，否則就會使他們在事實上根本并不享有財產權了。[32]
“無補償即無征用”已經成為國家限制財產權制度的重要立法和執法理念。借口公共利益無償剝奪私人利益是有悖于發展公共利益的目的的。因此，在行政征收征用時，給予合理公正的補償，即保障了公共利益的實現，又維護和尊重了公民的財產權，平衡了財產權限制和保障的矛盾與沖突，使二者暢通運行而不有失偏頗。行政補償制度的價值也正在于此。
四、結語
在憲政理念的指引下，任何政治權力都是第二位的，只是人民權力才是至高無上的。由人民權力派生的權力，最終還必須回歸到人民權力上去。除了人民的權力之外，任何政治權力都不能是無限的，也不應該允許它無限，否則人民的權力就會受到嚴峻的挑戰，甚至被全權所否定。任何政治權力，都具有不斷膨脹，不受約束的屬性。不斷膨脹，不受約束，就很容易導致強權政治，破壞民主，破壞法治。這是憲政所要求的限制政府政治權力。憲政中的政治權力必須尊重和保障人民的自由、平等、權利等，對于人民誠實守信；憲政更必須尊重和保障人民的政治民主、社會權利等。[33]
近代憲法是以人權和人的自然屬性為基礎設計憲政制度，法律制度的重構、國家權力的規范等都是在保障人權這一前提下形成的。國家權力不再是凌駕于公民之上的專橫的權力，而是以保護公民權力為目的的政治體系。權利本位體現在：在國家權力和公民權利的關系上，公民權利先于國家權力而存在，并高于國家權力，公民權利是國家權利的來源；國家權力的存在目的在于保護公民的權利，為人民謀幸福；公民權利限制國家權力。[34]
一方面肯定私人的財產權，另一方面強調其社會性，這是現代憲法財產權制度的特色。財產權的保護是憲政建設的一個支撐點，歷史表明，侵害財產權的最大危險源于公共權力的濫用。征收是國家強制剝奪或限制人民財產權的主要手段，因此保障公民財產權最有效的方法就是對征收進行嚴格限制，并且以公平的補償作為實施征收的前提條件。 [35]
國家權力與公民權的關系是憲政的理論基石。行政補償制度突出體現了國家公共權力運行與公民財產權之間的關系，包含了社會個體與社會整體、私益與公益的取舍與契合的價值內涵。
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