[ 張曦 ]——(2002-2-17) / 已閱57508次
試議行政處罰適用中的“一事不再罰”原則
江南大學法政學院法律系 張曦
關鍵字：一事不再罰 行政處罰 行政主體 行政法制
行政處罰是國家特定行政機關依法懲戒違反行政管理秩序的個人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇。行政處罰作為一種法律制裁，是對違反行政管理法規的行政相對人的一種懲戒、教育手段。目的是使相對人今后不再重犯同一違法行為。
因為行政處罰本身所具有的強制力、直接影響相對人權利義務、對相對人的聲譽、財產、行為甚至人身自由產生不利后果的特點，使得行政處罰必須嚴格依法設定、執行、監督與救濟，并遵守法定的行政處罰原則與適用原則。筆者在本文中想予以討論的，就是行政處罰適用中的“一事不再罰”原則在理論與實踐中的幾個問題。
“一事不再罰”是行政法學界對行政處罰適用原則之一的一個概括性表述，其具體內涵、定義依我國《行政處罰法》第二十四條為“對違法當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上行政罰款的行政處罰”。這一原則的規定主要是為了防止處罰機關濫用職權對相對人同一違法行為以同一事實理由處以幾次行政處罰，以獲得不當利益，同時也是為了保障處于被管理地位的相對人法定的合法權益不受違法的行政侵犯，使一定的違反行政管理法律法規的行為與一定的法律責任相互確定掛鉤，進而體現法律制度與行政管理的可預見性與穩定性價值。
在行政管理法律關系中，處于管理地位的行政主體擁有以國家名義出現的行政管理權，具先定力、執行力與強制力。尤其是隨著現代市場經濟的發展，國家行政日益深入到國民生活的各個領域，對行政權這一管理優益權規范的必要性日益為人們所認識并逐漸突出。而在行政管理法律關系中的相對人一方，由于與行政主體的地位的不對等性，其合法權益在國家公權力的沖突中便顯得尤為渺小。行政相對人即使是違反了一定的行政管理法規，受到一定的行政處罰，其作為一般公民的另一身份屬性的合法權益的保障與事后救濟與保障是現代行政的價值理念之一。“一事不再罰”原則的背后所體現的，就是這種法理價值理念的追求。將其通俗化來表述，便是犯錯一次就只能、只需承擔一次行政處罰，且這種處罰必須是先有的、法定的。
“一事不再罰”原則在我國理論研究與立法實踐中尚有未得以充分明晰之處，導致了行政管理實踐中的一些混亂、相悖狀態。以下筆者試述之：
一、《行政處罰法》對“一事不再罰”處罰主體的表述欠缺唯一的確定性。對幾個機關都有管轄權的違反行政管理法律法規的行為該由哪個行政機關進行處罰沒有明確的規定。例如有的規章法規規定對某一違法行為，可以由幾個機關去處理，與此同時，無論是出于現實還是法理都不允許相對人對處罰的主體進行選擇。因此，由于部門利益、權責劃分不清，機關間協調不盡充分等原因，在實踐中產生了由不同行政機關分別進行一次行政處罰而在事實上產生“一事多次罰”的形式上合乎法律原則但卻悖離原則的內在價值要求的合法、矛盾現象。筆者暫稱為行政處罰主體的競合。這無疑是不符合行政統一性、行政法治、行政管理價值的追求的。
二、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對適用法規時的沖突沒有提供合適的沖突適用規則。隨著行政法制的發展與法律法規的制定與對社會關系調整、保障的日益細化，一個違反行政管理法規的行為可能會導致侵犯了不同社會利益客體的后果，這時就可能會出現保護不同利益客體的特別法都對該行為競相適用，而同時產生幾個不同的法律責任、法律后果的現象。筆者稱之為法律法規適用的競合。而此時如果對相對人依據不同的法律法規做出幾個不同的處罰決定，就明顯違反“一個行為，不得兩次以上處罰（此處亦可表現為幾份處罰，但處罰之間肯定會出現時間上的先后、客觀上的表現也是次序不同）”的原則。而如果只做出一項處罰決定，往往會面臨一般法與一般法之間、特別法與特別法之間互無優位難以決定選擇適用的難為局面。這種情況給行政主體的處罰管理提出了行政執法實踐上的難題。
三、《行政處罰法》的“一事不再罰”原則對都有處罰權、相同行政職能的不同行政主體由誰處罰、是否排斥相同的處罰無提供法定指引。筆者認為這是行政處罰主體競合的另一種特殊表現形式。由于市場經濟的發達，物流、人流、資金流與智力成果大流通在全國范圍內甚至世界范圍內的出現，一個違法行為在一地已被一個行政主體處罰后，是否還應承擔另一地另一相同職能但主體資格不同的行政主體以相同理由、依據而做出的行政處罰決定呢？例如司機王某運送西瓜由A省到C省，途中被A省道路行政管理部門認定車輛超載并處以罰金。后途經B省又被當地路政管理部門以超載為由處以罰金。最后進入C省境內再次受到C省路政管理部門的相同理由依據的第三次處罰。王某若以《行政處罰法》中的“一事不再罰”原則抗辯之，達到的答辯可能是“他主體的處罰并不代表本主體的處罰。本主體只要不對你進行第二次處罰便不違犯該原則。”確實，我國《憲法》與《行政組織法》都授權有關行政部門與行政主體資格與相應的處罰權限。他們均以行政主體身份進行行政規制、行政管理。其主體資格是法定的。以“一主體沒有實施兩次處罰，他主體并不代表本主體”的理由進行抗辯似乎有其邏輯、法理的合法性與合理性。這種現象在現實行政管理處罰中廣泛的存在。“一事不再罰”原則對此似乎顯得無能為力。我們先且不論該抗辯理由是否成立，但單憑“一事不再罰”似乎無法判定其違法性與無效性。
出現這三種現象的原因是多方面的。有制度尚未充分完善、立法技術不夠成熟、行政理論研究還不夠細致等客觀因素，也有爭奪部門利益方面的主觀因素，筆者在此試結合法理學、憲法學與行政法學的一般理論、原則提出解決辦法。
一、對于前述第一項“一事不再罰”原則缺乏處罰主體法定唯一性的缺漏，首先應該在立法上引起重視，進而規范立法行為，減少不必要的“一權多授”、“多部門授權”，從而在立法設計上防止、杜絕此種不符合立法科學的缺陷。而在立法完全解決這個問題之前，可以依照以下三個原則來解決。
1、專職部門優于一般職能部門進行管理、處罰的原則。這是考慮到現代行政的復雜性、專門性、技術性特點。由專門的職能部門管理、處罰更有利于行為性質的認定、違法行為后果的確認與處罰幅度的統一性與科學性。
2、層級低的部門優于層級高的部門進行管理、處罰的原則。這是考慮到基層行政管理部門的分布面較廣，更有利于及時發現、處理違反行政法律法規的行為，也便利于當事人依事后救濟程序提起行政復議、行政訴訟的管轄、處理與裁判。
3、通過行政程序法的規定，將法律法規中所有出現幾個行政處罰主體競合的情形都整理規范歸結到由法律法規中規定的幾個機關組成的聯合執法機構以共同名義做出處罰決定。此方法可以作為上述兩個原則的補充。適用解決幾個專門職能部門之間、幾個一般職能部門之間、幾個同級行政機關之間的管理權確定的問題。但這一方法存在的缺陷是現實中較難操作，要將法律法規中所有出現此種沖突的情形一一整理規范、再由法律規定授權聯合執法機構處理，實踐中將會導致增加立法整理的工作負擔與行政人員編制膨脹等弊端，所以只僅僅應局限作為上述1、2兩個原則的補充。
行政法學界有學者提出可以通過重新定義“一事不再罰”原則來解決這個問題，其提出的定義為：“不得以同一事實和理由對同一違法行為罰兩次或兩次以上”，但筆者認為這種表述在處罰主體的唯一性確定上還存有欠缺。而容易被默認理解為“同一行政主體不得以同一事實和理由對同一違法行為出罰兩次或兩次以上”，而“由不同行政主體‘依法’同時以同一事實和理由對同一違法行為的處罰”則是符合“一事不再罰”的形式合法、實質不合法現象，這就成了規避這一原則的“合法”情形。因此筆者認為此種表述也不是十分嚴密的。
二、對于前述第二項“一事不再罰”原則對適用法律法規過程中的法律法規適用競合沖突未能提供合適的沖突規則的問題。在行政執法實踐中，“之所以會有兩個以上法規、規章對同一行為從不同角度規定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結果。并不是這一行為變成兩個或兩個以上的行為。如果一個行為可按不同法規、規章規定處罰兩次以上，隨著我國法規、規章的日益增加、規定日益細密，這一行為被處罰的次數將不斷增加，其后果不堪設想(引用1)。” 這種幾個法律法規對同一違法行為進行規制的情形似乎已超出“一事不再罰”的要求，但行政處罰所體現的是行政相對人在違反了行政管理法規后所應依法承擔對己不利的法律責任，是一種對國家的責任、義務。這不同于有的刑事犯罪中還需負擔民事方面的賠償責任。既然只是一種責任形式，那就必須只能承擔一種責任后果。如果按照某些學者的意見認為可以同時處以幾個不同的行政處罰，這無疑就給相對人設定了過重的不合理的法律責任負擔；與此同時，法律的行為規范指引性與責任后果的唯一確定性將被犧牲，穩定性的存亡也會取決于執法主體的意念之間。這就明顯是有悖于行政法治的行為規范、可預見性、穩定性等基本價值要求的。所以這個法律法規適用競合的問題必須引起足夠的重視并加以解決。在此，筆者試給出幾個沖突規則：
1、特別法優于普通法（一般法）的原則。這是法理學中的一項基本原則，采用這一原則的原因與意義筆者在此不加累述。
2、新法優于舊法的原則。這是因為行政管理面對的是日新月異的社會現實，新法往往更能體現立法者對現實生活、社會現象的把握、定性、調整的立法意圖與對社會關系的調整理念。從而實現行政管理與時俱進的科學性與積極性，也有利于相對人對處罰理由、處罰依據、處罰方式與責任形式的接受與認識，避免出現使用過時的法律法規進行處罰而導致相對人的逆反心理，導致降低行政效率與增加行政成本負擔。
3、對相對人處罰程度較輕的形式優于對相對人處罰程度較重的形式的原則。這是因為行政處罰只是實現一定行政管理目的的具有教育、懲戒兩重性的手段，處罰不是目的，令相對人承擔不利的法律后果也不是目的。站在受處罰的相對人的角度而言，受到行政處罰本身在精神上已是一種不利的后果，責任形式、法律后果的輕重、制裁幅度的大小往往會影響、關系到相對人的認識程度、重視程度與接受程度。所以，刻意地加重行政相對人的行政處罰負擔并不見得是絕對必要的。而站在行政處罰主體的角度而言，對相對人有意識、有選擇地適用制裁后果較輕的行政處罰形式，將無疑更能體現行政執法、行政法治中“寓情于治”的成熟管理技巧，將會更容易實現管理者與被管理者的管理--反饋與意見的傳達與接受，有利于相對人對行政處罰行為的接受與理解，從而有助行政管理的順暢運行與整體行政效率的提高。
4、絕對禁止同時對一行為適用多法、多種處罰的原則。同時適用多法、給予多種行政處罰的不利后果、于法于理的不成立前面已有論述。必須在行政處罰制度中強調這一原則，以免因為行政主體故意或過失導致此種情形的出現。
值得在此提出的是，在適用上述三項沖突規則對相對人進行處罰后，行政主體應有義務對相對人進行告知教育，使相對人了解自己的行為對社會關系造成的多種危害與在法律上的多種不利后果。從而在今后的行為中能提起應有的注意，不致再違反他法而再受他種處罰。
三、對于《行政處罰法》的“一事不再罰”的原則對相同職能的不同行政主體該由誰來處罰，是否排斥相同處罰無提供法定指引該如何處理。
筆者認為在此之前還有個法理問題需要明晰。舉上述王某運輸西瓜的案例。對其進行處罰的A、B、C三省路政管理部門都是合法、有權的、互無隸屬關系的三個獨立行政主體。他們三者的處罰行為似乎不違反“一事不再罰”原則，因為他們均以自己的主體名義做出了“合法”的“一次”處罰，雖然理由依據是一樣的。然而這樣真的不違反“一事不再罰”原則嗎？筆者認為答案無疑是否定的。因為三個互不隸屬的不同行政主體他們行政權均是來自于國家的授權，也就是說他們的權力均源屬于一個根本的主體--國家，而他們都只是國家設立在不同地區進行行政管理的代表機構。因此，這三個形似獨立的主體其實質是一體的。
從法制的角度來考察，他們適用的是相同的法律法規，而正是這套法律法規的原則要求他們“一事不再罰”。也就是說，相對人如果因違法行為被適用這套法律法規承擔了行政處罰不利后果，他們從法制統一的要求出發均應予以確認與保護，而不能無視其他行政主體據此做出的處罰決定而冒違反“一事不再罰”之大不韙再次進行處罰。這種行為本身就是違法與背離行政法制統一性要求的。
從相對人的角度來考察，行政機關依法適用法律法規對相對人的違法行為進行處罰是有絕對義務接受的，因為這種處罰是一種國家行為，反映的是國家對公共秩序的一種要求與調整，是國家行政管理的需要與體現，是由處罰機關代表國家意志做出的規制性的國家行為。而如果允許相同職能的不同行政主體對同一行為進行多次處罰，就會使相對人產生“究竟哪一個處罰機關才代表國家？是不是一個處罰機關代表一個‘國家’？各個處罰機關是否各自代表‘各自’的‘國家’？”的疑問。從某種意義上講，這種疑問是對國家主權（對外最高代表權、對內最高統治權）、行政權統一的疑問，其政治危害性是顯而易見的。會造成相對人對國家概念的理解、國家權力的行使、國家代表的唯一性等問題的認識混亂，甚至會讓相對人產生國家主權對內表現形式之一的統一行政權被行政執法機關故意割裂的認識，這對國家主權的統一、行政法制的統一、行政法制建設的破壞性無疑是致命的。
行政實踐中出現這種現象大多是因為地方利益主義、部門利益主義在作祟，行政管理不是一種獲利機制，我們更不能認同“雁過拔毛”的合理性。行政管理是一個國家對公共秩序的要求、調整、規范，而不是某些人、某些機關牟利的機制。處理這個《行政處罰法》對相同職能的不同行政主體該由誰來處罰，是否排斥相同處罰無提供法定指引的問題，不是應該設計出什么解決原則、方法機制的問題，基于上述這個問題的重大危害性，應該在《行政處罰法》中予以明令禁止，只一律承認肯定首次處罰的唯一合法性并賦予相對人對二次處罰的積極抗辯權，以維護主權法制的整體統一性，制止濫用權力、爭奪利益亂法的不正常現象。
綜上所述，筆者認為“一事不再罰”原則是必要與科學的，是反映自然公正、法治等價值理念追求的。但在理論與實踐中，我們還須進一步深入細致研究，以期盡識其真義，從而使其真正完備起來，為行政執法、行政處罰實踐提供更全面的理論指導與更強的依據性、可操作性。
（引用1）《行政法學》羅豪才主編，中國政法大學出版社1999年版，205-206頁
主要參考書目：1、《行政法學》羅豪才主編，中國政法大學出版社1999年修訂第一版
2、《行政法學》王連昌主編，中國政法大學出版社1999年修訂版
3、《行政法與行政訴訟法》方世榮主編，中國政法大學出版社1999年第二版
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