[ 蔡武 ]——(2007-7-23) / 已閱18679次
論我國非訴行政案件的執行對和諧社會的構建
蔡武
［摘要］行政機關依職權作出的行政決定、行政裁定、行政處罰、行政強制、行政征收等執法形態是實現國家意志、維護公共利益的行為。隨著我國市場經濟的發展及多年的經濟體制、政治體制的改革成果，行政管理和執法逐步自人治向法治的軌道前進和發展。行政機關所涉及的管理范疇日益廣泛。從保護被執行主體的權益及尋求公平正義的角度出發，在保證行政機關職責權利以及提高行政效率的情況下，適度限定行政機關的強制執行權利 ，防止行政權力濫用。我國法律規定行政機關針對具體行政行為作出的法律文書，可以依法申請人民法院強制執行，以確保行政職能的正確行使，維護社會正常秩序。
［關鍵詞］ 非訴行政執行 社會糾紛 執行和解 和諧社會
非訴行政執行案件是指由行政機關或法律、法規授權的組織和行政機關作出的具體行政行為所確定的權利人，依法向人民法院申請執行公民、法人或其他組織在法定期間內既不提起訴訟又不履行具體行政行為所確定的義務的案件。隨著我國構建和諧社會的不斷深入與發展，我國行政立法也是益完善，行政機關申請人民法院強制執行非訴具體行政行為的案件逐年增多,大量的行政非訴執行案件涌入法院，法院如何依法積極穩妥地辦理了此類案件，在化解社會糾紛、維護社會穩定和監督行政機關依法行政，保護公民、法人和其它組織的合法權益，構建社會和諧方面起著積極重要的杠桿作用
一、我國行政非訴案件執行的幾個問題
（一）行政非訴案件的主體問題
我國目前關于非訴行政案件的執行機關，各地各級法院作法不一，（1）有的法院由執行庭執行，理由是只有執行庭才有強制執行權，而且符合審、執分離原則；（2）有的法院由行政庭執行，原因是由行政庭執行非訴執行案件可以減少執行環節，提高執行效率，而且司法實踐中的效果也確實比較好。
1.現行法律并不排斥行政庭對非訴行政案件的執行。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十三條的規定“人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予執行作出裁定，需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行”，這里并未明確規定由法院執行庭執行。據此，各地法院根據本地實際情況決定案件由執行庭或行政庭執行。
2.目前法院執行庭普遍存在任務重、人員少、裝備差的問題，由此而導致執行積案較多，倘若把非訴行政執行案件劃歸執行庭執行，非訴行政案件由于受民事執行案件的影響也可能得不到及時執行，這樣顯然不利于支持行政機關依法行政，不利于保護國家和社會公共利益。
3.最高人民法院《關于嚴格執行案件審理期限制度的若干規定》第五條明確規定“非訴行政執行案件應當在立案之日起三個月內執結”,一般情況下,一個非訴行政執行案件經過“立案--審查--執行”三個環節，以上環節如由多個機進行無疑所用時間要多，三個月內甚至很難執結案件，如果將非訴行政案件交由行政庭統一執行，由于減少了案件的流轉時間有利于案件在規定的期限內執結。
4.行政庭有能力和有時間執行。當前我國行政訴訟案件普遍較少，行政庭的工作人員工作量相對較少，為了均衡行政庭和其他業務庭的負擔，合理地調配和利用司法資源，將非訴行政案件交由行政庭執行，既減輕了法院執行機構的壓力，又及時支持行政機關依法行政。
（二）、申請強制執行的時間問題
我國的行政強制執行模式，是以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關執行為例外。在行政強制執行權的分配問題上，只有法律明確授權行政機關執行時，行政機關才有執行權。行政執行權分配時，既要考慮行政效率,還要維護行政相對人的合法權益。一般的標準是：專業性、技術性較強的，法院執行比較困難而行政機關執行較方便的，由法律授權行政機關執行；一般性、普遍性和法律后果嚴重的，由法院強制執行；對行政相對人的合法權益有可補救性，救濟較容易的由行政機關強制執行，而損害具有不可恢復性的，由人民法院強制執行。
根據目前我國法律、法規的一般規定，大部分行政機關或法律、法規授權的組織沒有或僅有部分行政強制執行權，其中大部分非訴行政執行案件均由人民法院強制執行。那么，如何界定申請執行的具體時間就成了實現強制執行的關鍵問題。
我國《行政訴訟法》第六十六條規定“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行”,《解釋》第八十八條規定“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出”。由此可見，在法定的起訴期限內相對人不起訴又不履行具體行政行為確定的義務的，起訴期限屆滿后，行政機關可以申請人民法院強制執行。一般以《行政訴訟法》規定的行政相對人直接向人民法院起訴的三個月期限屆滿開始計算，在起訴期限屆滿后行政機關才可以申請強制執行，此時，《行政復議法》規定的六十日的復議期限一般也已經屆滿，對“申請法院強制執行的時間應在具體行政行為生效后”在理論和實務中都無爭議。但是,非訴行政執行主體具體何時申請人民法院強制執行才能更好地保護申請執行人的利益呢？筆者認為,行政機關或法律、法規授權的組織申請執行的時間可以從具體行政行為作出并將相關的處罰（處理）決定書送達被執行人之日起開始，不論被執行人在復議期間或起訴期間是否申請復議或提起訴訟，都不影響申請執行人申請法院強制執行。具體行政行為所確定的權利人申請依法強制執行的時間如何把握,《解釋》第九十條規定：“行政機關根據法律的授權對平等主體之間的民事爭議作出裁決后，當事人在法定期限內不起訴又不履行，作出裁決的行政機關在申請執行的期限內未申請人民法院強制執行的，生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人在90日內可以申請人民法院強制執行。”可以看出，對于生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人只能在行政機關于法定申請強制執行期限內未申請強制執行時，才能依法申請人民法院強制執行,這樣等到確權人申請執行時，恐怕義務人已是人去樓空了，根本無法保護確權人的合法權益。應當規定確權人在被執行人于法定期間內不起訴又不履行具體行政行為所確定的義務時，即可以自己的名義申請人民法院強制執行，不必等到180日以后。行政機關不申請強制執行時，才可以保護自己的合法權益的做法分明是對確權人合法權益的輕視。同理，如果存在和其他行政主體作出的具體行政行為有利害關系的第三人如相鄰權人、公平競爭權人，治安案件中的受害人，在具體行政行為確定的義務人于法定期限內未申請復議或未提起訴訟的，該第三人都可以直接以自己名義申請法院強制執行，以充分保護自身的合法權益。
（三）非訴行政執行的財產保全問題
為了保證具體行政行為的落實，維護權利人的合法權益，防止被執行人逃避執行義務。《解釋》第九十二條規定：“行政機關或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行前，有充分理由認為被執行人可能逃避執行的，可以申請人民法院采取財產保全措施。后者申請強制執行的，應當提供相應的財產擔保”。基于對行政機關及確權人對具體行政行為申請法院強制執行的實踐的考察，行政機關或者具體行政行為確定的權利人從行政機關立案調查到做出行政處罰（處理）決定前，如確有證據認為被處罰（處理）人將有可能逃避執行的，行政機關即可申請人民法院進行財產保全，采取查封、扣押等強制手段，切實保障將來具體行政行為的執行；而對于確權人，如確有證據認為被處罰（處理）人將有可能逃避執行的，確權人只有在提供了擔保的情況下，才能向人民法院提出財產保全的申請而采取查封、扣押等強制手段，切實保證自己的合法權益的順利實現。但是，這兩種主體申請保全的條件應當不同，權利人申請財產保全的，應當提供相應的財產擔保，在執行錯誤而給被執行人造成損失時，申請人應當承擔賠償責任。最高法院的司法解釋沒有關于行政機關申請財產保全時應當提供財產擔保的規定。法院依行政機關的申請對被執行人的財產進行保全后，認為具體行政行為違法或不具有可執行性，而給被執行人造成損失的，應由行政機關對其過錯負行政賠償責任。人民法院應當對財產保全的申請進行審查，根據審查結果作出是否予以財產保全的裁定。
（四）非訴行政執行案件中的執行和解的問題
執行和解是指在執行過程中，申請執行人與被執行人就執行標的物的一部分或全部，自愿協商，達成和解協議，申請執行人自愿撤回執行申請，從而終結執行程序的行為。執行和解在民商事案件中屢見不鮮。《行政訴訟法》也明確規定行政案件不適用調解，這一限制性規定，從立法目的和司法要求來講，應當適用于執行程序，即在執行中雙方當事人不得進行執行和解。行政機關依法作出具體行政行為是法律規定的國家權力，任何機關和個人都無權轉讓、放棄或隨意變更、處分。如果允許和解，將喪失行政機關依法行政的權威，勢必損害國家利益。但在司法實踐中，有近一半的非訴行政執行案件是在庭外申請執行人與被執行人雙方自行協商和解，申請執行人自愿撤回執行申請而終結案件的。通過這種方式，化解了矛盾，平息了風波。理由是雙方作為執行中的平等主體，有權根據自愿原則適當處分有關權利，引入執行和解，在聽取雙方當事人的陳述和意見后，確定只要不違反法律、法規的強制性規定，為平衡國家利益、社會利益、第三人利益與被執行人的合法利益，本著化解矛盾，促進和諧的原則，執行人員可對雙方當事人作一些積極的工作，促使雙方達成協議，迅速執結案件。
二、非訴行政案件執行的范圍
非訴行政案件執行的適用范圍解決的是，在何種情況下行政機關可以申請人民法院強制執行具體行政行為，在何種情況下行政機關不能申請人民法院強制執行具體行政行為，在事實上涉及到人民法院與行政機關對具體行政行為強制執行的分工和二者行政強制執行權的劃分。根據我國行政訴訟法第６６條的原則規定和最高人民法院的《若干問題的解釋》第８７條的具體規定，非訴行政案件的執行的適用范圍是：凡行政機關對具體行政行為沒有強制執行權，以及行政機關和人民法院對具體行政行為皆享有強制執行權時，行政機關都可以申請人民法院強制執行該具體行政行為。具體適用范圍可分解如下：
１．法律、行政法規、地方性法規沒有賦予行政機關對該具體行政行為的強制執行權，公民、法人或者其他組織在法定期限內既不提起行政訴訟也不履行的，行政機關申請人民法院強制執行，人民法院應當依法強制執行。
２．法律、行政法規、地方性法規規定，該具體行政行為既可以由行政機關依法強制執行，也可以申請人民法院強制執行，行政機關申請人民法院強制時，人民法院也應予執行。
３．行政機關依法律、法規規定部分享有強制執行權，部分沒有享有強制執行權，行政機關對沒有強制執行權部分申請人民法院執行的，也屬于非訴執行范圍。
三、非訴行政案件執行與和諧社會構建
構建社會主義和諧社會，是一項龐大而復雜的社會系統工程，涉及政治、經濟、法律、文化等方方面面，改革開放以來，我國社會主義民主法制建設取得了舉世矚目的成就但是與和諧社會對法治的需求及人民群眾對公平正義的渴望相比仍存在較大的反差，社會不和諧因素增多，亟待加強社會主義法治，營造平等競爭、安定有序的法治環境，發揮法治在促進、實現、保障社會和諧方面的作用，實現國家和社會生活的依法而治。
（一）、將公平正義的司法理念應用到非訴行政案件的執行中有利于和諧社會的構建。
堅持不懈地推進依法治國方略，把公平正義作為最基本的司法理念和執法方式。在堅持公平正義建設社會主義法治國家的治國理念指導下，不斷探索執行規律，更新執行理念，改革執行體制，優化執行方式，在科學執行、民主執行、依法執政行方面達到新的水平。在黨的方針政策轉變為國家法律的情況下，，善于運用對非訴行政案件的執行加強對國家行政機關權力運行的監督制約。把法律至上作為基本原則，在國家和社會的公共管理活動納入規范有序的法制化軌道后，在非訴行政案件執行中監督行政機關執法情況、限制行政機關濫用、亂用行政權力，形成法律制約權力的權力運行機制。重視非訴行政案件執行在在構建和諧社會中的重要作用，依靠法律來推動和諧社會的構建，利用非訴案件執行來引導行政機關公正執法，進而推動和諧社會的發展，利用非訴案件執行來規范行政機關公正執法。
（二）利用非訴行政案件的執行規范行政機關公正執法，培養社肢主義法治理念，促進社會和諧。
建設社會主義和諧國家，核心是要正確處理政策和法律、人治與法治的關系，充分認識在當前時代背景、歷史方位下建設和諧社會的特殊價值和深遠意義，采取各種行之有效的手段，在全體公民中（尤其是在行政執法人員中）要大力開展以“依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導”為基本內容的社會主義法治理念教育，傳播和弘揚法治精神，培養和樹立法治信仰，提高全民的規則意識和責任意識，不斷提高全社會的道德法律自律能力。在非訴行政案件執行中要樹立維護法律權威就是維護黨的權威、依法執行就是在堅持黨的領導的觀念下科學執行，使行政機關和具體行政相對人自覺在憲法和法律的框架內行使權利和義務，規范行政機關的執政行為，形成法律面前人人平等的社會氛圍，做到公正司法，在非訴行政案件執行中提升包括政府及普通民眾在內的全社會成員對法律的認同感，養成自覺守法、嚴格執法、依法辦事的良好習慣。
（三）、在非訴行政案件執行過程中，提升行政機關公職人員及廣大公民的法律思想意識，利用法治精神促進社會和諧。
建設和諧社會就要把科學發展、和諧發展等戰略決策以法律的形式固化為國家機關、社會組織和廣大民眾必須遵循的普遍準則，使黨的大政方針與法律法規合而為一，實現執行法律與執行政策的一致性，提升法律的覆蓋面，用法律的手段解決社會糾紛、化解矛盾、促進和諧。利用非訴行政案件的執行加強社會管理、公共服務、環境保護、資源利用和生態維護方面的法律規定的 徹和實施，保障經濟快速可持續發展；抓緊制定保障農民利益；促進社會就業和完善社會保障方面的立法，維護特殊困難群體、弱勢群體的合法權益，使社會各階層在分化、重組、摩擦、融合中保持利益相對平衡；在非訴行政案件的執行過程中要樹立以人為本和尊重人權的司法理念，建立和完善科學、民主的司法體制，確保與人民群眾利益密切相關的法律 徹實施，在立法的過程中真正做到吸收民智、兼顧民意。不斷提高非訴行政案件執行的質量和水平，實現司法與社會發展的和諧統一。
（四）、利用非訴行政案件的執行規范和制約行政機關的行政執法要力，促使公正執法，以構建社會和諧。
官民關系的和諧是社會和諧的基礎，依法有效制約和合理運用公共權力，保證政府公共管理和公共服務為全體民眾謀利益，在構建和諧社會上往往是關鍵。為此，在非訴行政案件執行進程中要利用審查機制監督行政機關依法行政，促使其全面推行依法行政，更好地建設法治政府，建立有權必有責、用權受監督、違法有道究的監督機制，進一步完善國家權力結構及運行機制，強化司法對行政權力的合法性審查，確保行政機關嚴格按照法定程序、法定權限、法定職責行使權力，防止權力濫用，保證人民賦予的權力真正用來服務人民，建設和諧穩定的政治秩序和管理秩序。不受制約的權力必然產生腐敗，權力腐敗的直接后果是敗壞黨和政府的公信力，嚴重損害公民的合法權益，激化官民之間的矛盾，加劇社會沖突、影響社會和諧。用具有公共權威的普遍的、穩定的、明確的社會規范管理國家、治理社會，使國家權力服從于社會公眾的共同意志，政府的權威從屬于體現人民意志的法制權威，逐步實現社會治理的法治化，是建設社會主義和諧社會的必然選擇。
高度重視非訴行政案件執行對和諧波分析社會建設的促進功能。要充分發揮司法的打擊、防范、調節和保護功能，依靠法治的功能調節經濟和社會生活關系，維護社會主義市場經濟秩序和社會治安秩序。重視建立以司法為中心的多元化矛盾疏導和糾紛解決機制，依法及時處置人民群眾的利益訴求，努力消除不和諧因素。通過非訴行政案件的執行來規范人們獲取利益的行為，引導人們在法律允許的范圍內合理選擇利益目標，自覺調整利益需求，在法治的框架內完成不同利益群體的社會整合；引導人們以合法的手段獲取利益，以合法的形式表達利益訴求，以合法的方式維護自己的權利，緩解社會利益沖突；利用非訴行政案件的執行來強化社會主體的法律責任和道德責任，自覺接受法律秩序的約束，減少社會矛盾糾紛，預防群體性事件的發生；發揮司法定紛止爭的職能作用，依法處理社會矛盾和糾紛，使復雜的社會問題、政治問題轉化為相對固定明確的法律問題，減少社會對抗，提高化解社會沖突的權威性和合法性。。
（五）、利用非訴行政案件的執行促進公正執法為建設社會主義和諧社會營造良好的法治環境。
堅持依法治國，建設社會主義法治國家需要良好的法治環境。首先要，要維護憲法和法律的權威。憲法和法律的權威是黨的權威、國家權威的集中體現，維護憲法和法律的權威就是維護黨的權威，就是維護國家的權威。要善于把黨的權威、國家權威統一到憲法和法律的權威上來，防止多權威、多中心造成無權威或權威失靈狀況的出現。其次就是，要支持司法機關依法獨立公正地行使職權，徹底消除地方保護主義和部門保護主義，減少不當干預，為司法公正提供更加可靠的制度性保證。再次是，要利用非訴行政案件的執行規范傳媒對司法的宣傳報道，指導和協調有關部門共同做好司法宣傳工作，正確引導、改進群體性事件和案件的宣傳報道，防止假借炒作司法個案煽動社會不滿情緒。最后就是利用非訴行政案件的執行來促進司法改革，建立符合中國國情、體現司法規律、有利公正高效的司法體制和機制，加強法律職業化建設，加強司法監督，規范司法行為，維護司法廉潔，增強司法能力，提高司法水平，為全面建設小康社會創造和諧穩定的社會環境和公正高效的法治環境。
當然非訴行政案件的執行在建設和諧社會中的作用也是有限的，只是促進手段之一，不過非訴行政案件的執行確是建設社會主義和諧社會必不可少的重要保障。我們要充分認識優化非訴行政案件的執行對構建和諧社會的積極作用，在案件執行中促進和諧社會的發展。
[注釋參考文獻]
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