[ 郭英儒 ]——(2007-10-12) / 已閱14322次
對非法播發氣象信息問題的研究
郭英儒 浙江省杭州市西湖公證處 浙江杭州 310013
摘要：本文就近年來社會上非法播發氣象信息的案例以及由此產生的質疑進行解析，探討氣象部門的氣象信息發布權問題，并對今后氣象部門執法和信息發布提出了一些建議。
關鍵詞：非法；播發；氣象信息
引 言
近年來，尤其是氣象法實施以來，有關氣象信息的發布權逐漸成為輿論和媒體爭論的焦點。在一些企業非法發布傳播氣象信息牟利或者一些團體組織的非贏利便民措施受到氣象執法部門的阻止的情況下，人們很容易在媒體以及一些所謂專家的引導下，對氣象部門的信息發布權產生質疑，有的甚至已經提起行政訴訟。對于這種現象，我們有必要對關于氣象信息的播發問題從合理合法等角度做一個梳理，這樣更有利于氣象部門和民眾的相互理解，更有利于氣象服務真正服務于大眾，更有利于社會主義經濟建設。
1. 案例列舉
首先我們來看幾個案例：
[案例一]2006年11月2日，麗水局職工在翻看當天《處州晚報》時，發現該報刊登的天氣預報與氣象部門預報結論相差非常大，同時，群眾也紛紛致電氣象局，質疑氣象部門的預報結果，此事在社會上造成了不良的影響。經查，該報此前未辦理任何合法手續，為擅自刊登天氣預報的非法行為。為制止該報非法傳播氣象信息行為，麗水局于12月3日致函《處州晚報》，要求立即停止非法傳播氣象信息行為，并由廖良清副局長親自送達該報總編。報社總編當即通知具體負責的副總編，立即停止刊登天氣預報信息，并保證在沒有辦理合法手續前，不再出現類似情況。[1]
[案例二]國慶長假期間，金華公交公司開展了一系列便民服務，特地在8路、27路公交車上設立了天氣預報展示牌。由于該公司傳播天氣預報未經氣象部門許可，10月8日，市氣象局法規處負責人專程前往公交公司車隊進行執法調查。氣象執法人員指出公交公司的出發點是開展便民服務，但也必須遵守《氣象法》和《氣象預報發布與刊播管理辦法》的有關條款，并告知未經許可傳播天氣預報的錯誤性質和危害性。由于未使用規范的氣象信息，不但難以為乘客提供便民服務，反而會誤導乘客。氣象執法人員要求該車隊停止違法行為，依法辦理天氣預報傳播的行政許可手續。[2]
[案例三]湖南某新聞網站非法傳播氣象信息案：從2002年1月開始，省專業氣象臺發現省內某新聞網站向用戶發布的氣象信息不是由當地氣象主管機構所屬氣象臺站提供的實時天氣信息。經查，該網站是通過下載德國私人氣象網站的氣象信息，從而轉發全省未來5天天氣預報；并開通網上天氣預報定制業務。這些行為違反了《氣象法》第25條之規定，屬非法傳播公眾天氣預報。省氣象局于2002年8月14日派出執法人員依法對其進行了查處，該網站在收到《責令停止違法通知書》后2天停止了違法行為。[3]
[案例四] 河北省一家短信運營商因經營氣象短信業務與氣象主管部門發生爭議，該省11市氣象行政部門分別對該短信運營商下達行政處罰書，并引發了11起行政訴訟。6月13日，石家莊市橋西區人民法院開庭審理其中的一起行政訴訟糾紛。[4]
2. 社會質疑及解析
類似的案例隨著經濟的發展，尤其是氣象信息與經濟聯系日趨緊密的今天，將會越來越多。信息社會里信息會帶來的經濟利益勢必會使一些企業或個人把目光盯到天氣預報上來，如案例三、四中的網站和短信運營商。人民生活節奏加快，生活品質提高，對氣象服務的要求也多樣化，從而使一些服務行業盲目代發天氣預報這樣的好心辦壞事，如案例一、二中的報社和公交公司。
對于兩種情況下的違法處理，均有法可依，但也都受到了人們的質疑。
2．1 質疑一：氣象部門獨占氣象信息資源，并以壟斷發布權，是一種壟斷行為。
03年科技日報發表的《熱點聚焦：中國氣象怎樣走向市場》就已開始關注這個問題。[5]而氣象部門到底是不是壟斷？究竟一個什么樣的市場中什么樣的行為才構成壟斷？我們不妨從法律角度入手，在尚未正式出臺的《反壟斷法》（草案）中我們可以看到：第三條： 本法規定的壟斷行為包括：（一） 經營者達成壟斷協議；（二） 經營者濫用市場支配地位；（三） 具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中。前款第（一）項所稱壟斷協議，是指排除限制競爭的協議、決定或者其他協同行為；第四條： 本法所稱經營者，是指在相關市場內從事商品生產、經營或者提供服務的自然人、法人和其他組織。本法所稱相關市場，是指經營者在一定時期內就相關商品或者服務（以下通稱商品）進行競爭的范圍或者區域。也就是說該法給出的定義中構成壟斷，首先是在相關市場中，為排除其他競爭者而采取的達成壟斷協議或濫用支配地位等手段。氣象信息服務領域本身不構成反壟斷法所說的市場地位，《氣象法》第三條強調：氣象工作應當把公益性氣象服務放在首位；氣象臺站……確保公益性氣象無償服務……，明確了氣象服務的公益無償原則。氣象服務部門不是企業，是不以贏利為目的的公共服務單位，而不是市場的主體。雖然在氣象服務中存在個別有償服務（見氣象法第三條）和收取部分傳播收益（見氣象法第二十五條）也只是一種探索和對公共經費的補充。不可否認和可以預見的是，未來的氣象服務局部領域會向民間開放，并夠成合理市場，但目前我國還沒有形成這樣的市場。同時，氣象部門不是市場主體，也就不能稱之為壟斷了。
有專家學者指出，正是因為國家用法律的形式來鞏固了氣象部門的壟斷地位，才造成了今天這樣無市場形成競爭者少的局面，其實是一種國家壟斷行為。國家確實需要對一些領域進行壟斷，氣象服務也包含其中。對于為國家安全和經濟建設密切相關的行業，國家有必要完全控制其不進入不必要的市場進行競爭。并非所有的競爭都導致進步，尤其在經濟發展尚未達到可以放開的階段更是應當謹慎。以現在的國情來看，氣象服務氣象信息直接影響著工農業生產和公眾生活，一旦失真，很可能造成嚴重的后果，甚至導致社會秩序混亂，貽害無窮。競爭會帶來不擇手段，甚至以迷信代替科學，以嘩眾取寵代替嚴謹認真，那樣不但不利于氣象事業的發展，也會阻礙經濟建設的進行。
當然，國外與我國不同的氣象服務類型，也能給我們帶來一些啟示。比如英國是公私競爭型，公共氣象部門既開展公益性服務，又開展商業性服務，同時鼓勵私人公司搞商業性氣象服務，公共氣象部門與私人氣象公司在氣象服務市場平等競爭。這種制度安排，減少了政府的經費和精力負擔，既保證了公益性氣象服務的持續發展，又引入了市場競爭機制，政府直接參與市場競爭。美國、日本是公私分明型，公益性氣象服務與商業性氣象服務分開進行。公共氣象部門只搞公益無償服務，不搞商業性活動，資料和產品無償提供給社會和私人公司；商業性氣象服務由私人氣象服務機構開展。但是，公共氣象部門仍然需要政府直接撥款，公共氣象服務的提供缺少競爭和激勵，而公共氣象服務的使用也沒有財務約束。新西蘭是完全競爭型，國家實行氣象信息全部商業化，國家沒有氣象部門，政府也要出錢向私人氣象公司購買數據。而在我國，直屬于國家氣象局的華風集團正在做著一些有益的探索。我國加入WTO之后，氣象服務商業化行為也越來越刺激公益氣象的發展進步。根據WTO《服務貿易總協定》，氣象服務貿易屬于WTO貿易服務的范圍，因此國外各種類型氣象服務都將成為我國氣象服務的有力挑戰，氣象做為特殊服務領域，最多也只能是有限放開。[6]或許未來中國氣象服務領域會向市場方向發展，而那時再講壟斷避免壟斷也為時不晚。
2．2 質疑二：氣象部門應當以便民原則為服務指針，不應當和方便民眾無謀利的行為過不去。
對于同樣僅以服務為原則，不為謀利的便民違法發布氣象信息的行為。雖然他們的初衷是好的，只是為了方便人們，但做好事也要講究方法，便民不能成為違法的理由。一個真正法治社會，應當依法辦事，按照法律的程序來做好事，而不是隨意妄為。這樣不但容易辦錯事，而且容易讓想辦壞事的人鉆了空子。其道理類似于慈善事業，慈善本是好事，以己之財助人一臂，但是如果沒有法律的監管，很容易使雙方都受損，而違法者從中漁利。凡是有經濟利益的領域，都會引來不法分子的注意，而非法的方式縱然有個體的便捷性，卻不利于國家的行政管理。眾多的法律案例都一再證明，法治社會做事最好的方法就是遵循法律辦事，違法辦事會偶爾給人以方便省事的快感，但久則必亂。法律是用來防范和規范做事的，因此，如果真的是把便民服務作為氣象事業的原則，那就應當依法辦事。
3. 氣象信息發布的法律依據
依法辦事就應當熟悉相關法律，我國的氣象法律也越來越完備，越來越充分起來。關于如何發布氣象信息，我們從氣象法及地方規章中完全可以找到適當的方法。
3．1 統一發布制度
《中華人民共和國氣象法》在第二十二條中明確規定，國家對公眾氣象預報和災害性天氣警報實行統一發布制度。
如何做到統一？首先，發布的來源統一，氣象法第二十二條第二款中，（除各級氣象主管機構所屬的氣象臺站）其他任何組織或者個人不得向社會發布公眾氣象預報和災害性天氣警報。
其次，發布的渠道統一，氣象法第二十四條規定，各級廣播、電視臺站和省級人民政府指定的報紙，應當安排專門的時間或者版面，每天播發或者刊登公眾氣象預報或者災害性天氣警報。第二十五條廣播、電視、報紙、電信等媒體向社會傳播氣象預報和災害性天氣警報，必須使用氣象主管機構所屬的氣象臺站提供的適時氣象信息，并標明發布時間和氣象臺站的名稱。
為保證發布的來源和渠道的統一而規定了相應的處罰，第三十八條規定違反本法規定，有下列行為之一的，由有關氣象主管機構按照權限責令改正，給予警告，可以并處五萬元以下的罰款：（一）非法向社會發布公眾氣象預報、災害性天氣警報的；（二）廣播、電視、報紙、電信等媒體向社會傳播公眾氣象預報、災害性天氣警報，不使用氣象主管機構所屬的氣象臺站提供的適時氣象信息的；根據行政處罰法第九條，該處罰條款是有效條款。對于其中的非法發布的概念，氣象法沒有詳細說明，但從其前后法條可以看出，非法情節應當包括：個人或其他組織向社會發布氣象信息，各級廣播、電視臺站和省級人民政府指定的報紙未安排時間版面每天播發氣象信息，廣播、電視、報紙、電信等媒體向社會發布氣象信息未使用氣象臺提供的信息、未標明發布時間和氣象臺站的名稱。各地方規章也以行政許可和命令禁止等不同形式來規范氣象信息發布（如浙江省實施《氣象法》辦法）。
3．2 著作權問題
隨意播發轉載氣象信息，不僅違反了《氣象法》和地方規章，同時也違反了《著作權法》的相關規定。中國氣象局刊發的《氣象預報發布與刊播管理辦法》中明確，氣象預報屬于氣象科技成果，制作和發布單位對其享有所有權，并受有關法律、法規保護。氣象預報信息是氣象臺站工作人員的職務行為，根據著作權法規定，由法人或者非法人單位主持，代表法人或者非法人單位意志創作，并由法人或者非法人單位承擔責任的作品，法人或者非法人單位視為作者。因此氣象部門是預報信息的合法著作權人，理應受到法律的保護。著作權法規定，使用他人作品應當同著作權人訂立合同或者取得許可。
因此，筆者認為，非氣象部門發布氣象信息，要注意到，在某些制訂的地方規章中有明確的行政許可規定的省份，應當按照行政許可程序辦理。氣象部門正當行使審批和監督的職能，并收取適當費用用于氣象事業發展。對于無明確規定行政許可的省份，個人及其他組織無權發布氣象信息，即不能發布，否則就是違法。對于正當使用氣象信息的組織或個人，可以和氣象臺站簽定使用協議，但該使用不應當涉及發布。
而氣象部門在遇到違法發布氣象信息行為時，不但可以依照行政法律程序，對違法人員和組織進行行政處罰，同時氣象臺站做為氣象信息的著作權人，還可以依照著作權法，對違法使用氣象預報信息的侵權行為人要求民事賠償。
4. 一些建議
雖然關于氣象信息的非法傳播問題，法律已經做了詳盡的規定，我們從國家發展經濟進步和當前國情的角度能夠理解國家對公眾氣象預報和災害性天氣警報實行統一發布制度，但對于非法傳播氣象信息的執法工作以及氣象部門對氣象信息的發布工作仍任重道遠。
首先，需要做好普法工作。雖然氣象部門是科研單位，以科技研發為主導。但科學離不開法律的規范和幫助，沒有法律的指導和防范，氣象工作就很難做到科學嚴謹，服務人民。所以就需要氣象部門在致力于科學研究的同時，不忘普法宣傳；在科學普及的同時，讓氣象法同樣深入民心。只有這樣，才能讓人民理解，只有這樣，才能保障氣象事業順利進行。做好社會普法工作，其中尤為重要的是對媒體的普法，現階段媒體具有相當大的輿論引導能力。而在違法事件發生后，某些媒體的唯恐天下不亂心理，也刺激了很多不懂法律的民眾的違法熱潮，這固然是媒體監管上的疏漏，但也是新聞自由很容易帶來的副產品。這就需要氣象普法工作首先做到先普媒體，讓媒體先知道法律，明白法律，并代為解釋法律，從而讓大眾了解法律。因此，先普媒體是做好氣象普法的一個便捷有效的方式。
其次，氣象執法部門應當規范執法、嚴格執法、依法執法。氣象執法存在著發現難，相關法規少等困難，這就要求氣象執法更要做到規范嚴格。氣象法其實質是實體法，而氣象法缺乏程序法規，所以更多的時候，只能依靠行政訴訟法、行政處罰法和行政許可法等行政相關法律。因為氣象部門的行政主體性質，所以在氣象法律訴訟中使用行政訴訟規則是符合氣象法律特性的。但我國一向有重實體輕程序的弊病，加之氣象法的公益優先原則，很容易造成氣象行政訴訟只追求實體公正而忽略程序公正。
再次，氣象信息服務要跟上時代步伐。許多的違法發布行為的發生，正是因為氣象部門自身的服務并沒有完全適應經濟發展，沒有全面的考慮到人民的需要，因此才刺激了一些公司企業以此做為其盈利的手段。正是服務的滯后，才給不法分子創造了“市場”，同時也給自己造成“壟斷”的負面影響。《國務院下發加快氣象事業發展的若干意見》中強調：應拓展氣象信息發布渠道，引導有關媒體、網絡和通信運行企業積極配合氣象主管機構做好氣象信息的播發工作，以氣象警報、廣播、電視、報刊、互聯網、手機短信息等多種形式及時發布氣象災害預報警報信息，擴大氣象信息的公眾覆蓋面，建立暢通的氣象信息服務渠道，提高公共氣象服務的時效性。
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