[ 姚俊 ]——(2007-10-30) / 已閱39831次
2.2.5公共利益的界定不明確
從新京報3月22日采訪報道來看，吳蘋認為自己的行為很正當，稱自己唯一的靠山是法律，開發商不代表公共利益。而政府有關部門則稱吳蘋是刁民，他們也有自己的理由——城市建設發展是公共利益。雙方爭議的焦點不是個人利益要不要服從公共利益，而是如何界定公共利益。重慶市市長王鴻舉3月26日在全國書市動員大會上對此事表了態，他說“現在人們對‘釘子戶’片區拆遷的情況并不完全了解，那里以前是一片老舊城區，拆不拆，不是涉及到開發商的利益，而是涉及到老百姓的公共利益，那里的老百姓都希望改善自己的居住、交通等條件”，此話讓我們感到拆遷確實是為了公共利益。但是，目前的舊城改造，都是由房地產開發商以開發房地產的運作方式進行的。在房地產開發中，政府代表國家征用土地后將所征用的土地出讓給開發商，獲取土地出讓金，而開發商再通過對受讓土地的開發獲取經濟利益。開發商的利益顯然不屬于公共利益，而政府從征用土地中獲取土地出讓金，也很難被理解為是為了公共利益。拆遷是為公共利益進行城市規劃的需要，還是以公共利益為名進行商業盈利，啟示我們應該謹慎鑒別作為征收征用前提是否是公共利益。公共利益的需要是征收權行使的前提。如果不存在公共利益的需要，則無征收可言。然而，“公共利益”是一個典型的不確定法律概念，其內涵和外延至今沒有明確而具體的法律界定。由于立法上并未對什么是公共利益的內涵作出界定，使得實踐中“公共利益的需要”往往成了行政機關自由裁量權的領域，加上缺少相應的制度對其進行審查監督。這樣，使公共利益在社會生活中被泛化、被假冒甚至被濫用獲得了巨大的空間。雖然如何對公共利益進行界定十分困難，但是，在任何情況下決不能將商業需要混同公共利益。
2.2.6憲法中缺少行政補償基本原則的明確規定
行政補償的原則是行政補償制度中一個非常重要的問題，它不僅明確回答了相對人合法權益遭受公權力侵害時要不要補償的問題，而且還直接決定著國家彌補相對人這種損害的程度。正因為如此，多數國家均在憲法層面上對行政補償的原則作出規定。在我國，憲法層面上的補償原則還是個空缺。從我國土地管理法等相關法律規定來看，補償的范圍往往限于與被征收的客體直接關聯的經濟上損失，如土地征收補償中的土地補償費；土地上有附著物和青苗的；還要支付附著物和青苗補償費；因征收土地需要安置農業人口的，還要支付安置補助費，并要對多余的勞動力進行適當安排。而對于與被征收客體有間接關聯以及因此而延伸的一切附帶損失則不予補償。由可以推論出，我國行政補償的原則為不完全補償。并且，由于上述補償費的標準非常低，以致于使得被征收人不能維持征收前的生活水平，因而這種不完全補償僅是一種適當補償，遠沒有達到合理補償的程度 [26]
第三章 完善我國的行政補償制度的幾點思考
3.1制定統一的行政補償法典
具體法律法規對行政補償的規定的不統一造成了不公平的現象。我國不承認判例，不可能像德國等承認判例的國家通過判例來不斷地豐富與完善行政補償的類型與程度。同時，我國沒有確立違憲審查制度，不能在訴訟中直接引用憲法，不能象美國、日木等國家那樣可直接依據憲法提出行政補償請求。而當前的實際情況迫切需要有一種法律來解決行政補償具體法律法規的不足。從2003年爆發的非典、禽流感事件中我們可以看出，突發性公共危機事件往往對整個社會構成危害或者威脅，因此需要動員整個社會和各個行政部門來克服和排除危機。為了保障行政相對人的合法權益，為了對行政相對人被行政機關合法行政行為侵害的權益予以合理補償，必須完善行政補償制度。從有效保障公民合法權益和健全、完善應急處理制度的角度來看，當務之急是要盡快出臺《行政補償法》，使受害人在缺乏單行法規范的行政執法領域也能獲得補償救濟，以彌補單行法規的不足。筆者認為，在制定《行政補償法》時明確以下幾個問題:
1、明確行政補償的原則
縱觀世界各國，各國對于補償原則的規定比較詳細，具有很強的操作性，大多數的國家都采取了公平補償，實際上是傾向完全補償。這不僅切實保障了征收補償的可行性，而且也保證了被征收人既無法獲取暴利，也不致遭受損失，從而確保征用補償的公平合理。筆者認為我國行政補償的原則應該是公平補償原則，并根據不同的原因行為給予公平合理的補償。憲法應對行政補償的基木原則做出規定，行政補償法對行政補償的具體原則做出規定。行政補償要立足于“人權保障”和“社會公平負擔平等”的基礎理論，建立我國特色的行政補償原則。
2、進一步明確行政補償的范圍
在行政補償制度中，行政補償范圍是重要內容之一，它的確定體現著一個國家行政補償的寬窄程度；決定著對公民救濟程度的大小；決定著行政相對人行政補償請求權的范圍；決定著司法機關解決行政補償糾紛案件的權限范圍、審理方式及判決。但行政補償范圍受到一個國家法律文化傳統、法治程度、對公民權利的重視程度、行政補償理論以及國家財力等因素的影響，因而各個國家不盡相同。我國行政補償范圍應當包括兩個方面的問題，一是行政補償范圍的總則性規定，二是行政補償具體規定。總則性規定能夠從宏觀上界定行政補償的范圍，能夠克服各單行立法不可能窮盡行政補償的所有事項的缺陷，因此，我們應當首先完善關于行政補償制度的總則性的規定。在2004年憲法修正案第13條已經明確規定了對私人合法財產的征收征用要給與補償原則，這是不夠的，還需要行政補償范圍的具體性的規定。具體性的規定應該包括行政補償的權益范圍、事項范圍和行為范圍。隨著我國經濟實力的增強和人權保障的重視，補償范圍還應包括精神損失和間接損失。
3、明確行政補償的基本程序和救濟程序
應確立我國行政補償的基本程序，規范國家行政權的活動方式和步驟。這樣，一方面可確保國家行政權的運作不背離法律宗旨，另一方面能為行政相對人尋求法律救濟時提供具體的范圍和理由。基本程序應包括如下：征收前對事業合法性和公益性進行調查并擬定征收方案(必要時舉行聽證會)、行政主體提出補償方案(或行政相對人提出補償申請)、行政主體與行政相對人協商盡量達成補償協議(若無法達成補償協議，先由上一級行政機關或法定主管機關進行調解；調解不成的，則有行政機關依法作出裁決)、履行。對于行政補償的救濟程序，應包括行政復議和行政訴訟。對于在“征收前對事業合法性和公益性進行調查并擬定征收方案”時產生的爭議，除非在行政征收具有高度緊迫性和及時性的情況下，才可排除行政相對人的行政訴訟權。對于行政補償金額等產生的糾紛應一律遵循“司法終局”的原則，應積極保障行政相對人的行政訴訟權益。盡管行政補償與國家賠償是不同的概念，但兩者也存在著共同點，這就為適用同樣的訴訟程序解決兩種不同性質的糾紛奠定了基礎。[27]司法是社會公正的最后一道防線，司法救濟以個案審理的方式，解決行政機關與所有者在征用及其補償問題上的爭議。
4、豐富行政補償的方式
除金錢補償、返還原物、恢復原狀、置換等傳統的補償方式外，對于那些生活基礎設施遭到破壞，失去土作、失去生活來源或者生活環境遭到破壞的當事人，立法上應當特別將生活設施的再建、勞動與就業機會的供給、環境污染的治理等措施列入行政補償的范疇。[28]我們的行政補償如果只以一次性經濟給予是有缺陷的，還應該從就業和社會保障體系等方面給予相對人更人性化的支助。靈活運用不同的補償方式，以期使行政相對人的權益獲得最大最高質量的救濟。
5、明確公共利益范疇
鑒于社會生活中公共利益被泛化、被假冒甚至被濫用的現實，由立法機關而不是行政機關對其范圍作出一個大致的界定是必要的，也是可能的。如有學者提出，下列事項應該屬于公共利益的范圍：維護世界的和平與安全；維護國家的主權、獨立、和平、安全和公共秩序；保護生態環境，保護與利用自然資源和文化資源；建立與維護社會經濟秩序和經濟安全；建設與維護城鄉公共設施；維護社會公共道德；保障社會弱者利益；促進人類文明發展事業；其他應屬于“公共利益”范疇的事項。同時認為，下列事項不屬于公共利益的范圍：政府官員個人的利益；地方政府的利益；企業的利益；行政機關小團體的利益。[29]具有一定的借鑒意義。
6、明確行政補償的標準
對于直接的財產應當按征收時的重置價格補償，并且為了保證補償義務人及時履行義務，立法上還應規定，如果補償義務主體遲延支付補償金時，遇價格上漲，按新價格執行；若遇價格下跌，按原價格執行。這樣規定，一方面可以保證補征收人的生活不至于因征收而下降，另一方面也可以防止補償義務主體拖延支付補償金。對于間接關聯的經濟損失，應經由相關社會中介機構的評估。對于延伸的附帶損失，則應照實補償。特別要注意的是，法律應當規定在受害人提出的行政補償的請求獲得解決之前，行政機關應當視具體情況先向受害人提供一部分應急款項，以避免給受害人的生產生活帶來不便。
3.2轉變觀念，加強公務員素質培養，提高行政補償執法能力
在城市拆遷補償事件中，政府既掌握著權力，又是城市土地所有權人，兩者結合，讓政府在城市改造中扮演了一種扭曲的角色。政府之所以熱衷于拆遷，可能有兩個原因，一是增加政績。拆遷可以創造出被動需求，被拆遷者人人都得去買房子；拆遷之后的建設會創造出巨大投資需求；當然，拆遷轉賣土地也可以給政府帶來財政收入，房屋買賣同樣也是重要稅源。政府直接與拆遷戶打交道，可能導致其利用權力把自己的交易條款強加給拆遷戶。反過來，政府讓開發商與拆遷戶談判，也無法做到中立，反而與開發商結成了一種密切的利益關系，被認為在充當開發商的保護者。
解決任何問題都首先要解決思想問題。思想是行動的先導，觀念是行動的指南。思想觀念由守舊、落后向開放、先進方向轉變，對一國的法制建設具有重要的意義。在建立和完善我國行政補償制度的過程中，必須轉變行政觀念，培養服務意識，杜絕權錢交易等腐敗行為，在工作中真正代表廣大人民群眾的最大利益，以服務行政的理念指導我國行政補償制度建設。另外，公務員本身不是行政機關，不具有獨立的法律人格，但公務員具體負責實施行政機關的職權，沒有公務員，行政機關也就不復存在。公務員是代表行政機關實施行政職權的，其實施職權行為的后果由行政機關承擔。因此公務員素質的高低、依法行政能力的強弱直接決定了行政機關依法行政的水平。我們要長期堅持不懈地對公務員進行教育和培訓，增強公務員的法制觀念，樹立依法行政的正確態度，在工作中能按照法定的職責權限和程序履行職責、執行公務，能準確運用與工作有一關的法律法規公正執法，不以權代法。“有征收即有補償，無補償則無征收。行政機關工作人員必須認識到對合法權益受到行政機關合法行政行為侵害的行政相對人子以行政補償是國家的義務，而“補償的義務將會警示政府慎用手中的政治權力”。[30]
3.3加強對行政權力的監督和制約
政府錯誤地把政府對國有土地的所有權當成了一種實實在在的民事財產權利，而近代中國的法學理論又片面地強調所有權的絕對性，讓政府以為，自己可以無視民眾既成事實的占用權，隨意地行使自己的處置權、收益權等等。政府無視現在居住于某塊土地上的居民，而與開發商對該土地進行交易。不論是對政府還是對開發商來說，拆遷戶都成了負擔。這注定了拆遷戶的權益是無法得到保障的。另一方面，作為國有土地所有者的政府，與其他任何私人所有者都截然不同：政府同時掌握著權力。大規模城市拆遷是政府的所有權與政府的權力相結合的產物。政府利用其所有權人的身份，重新安排城市的格局；同時作為所有權人，享受土地的收益。但政府在組織這些活動時，卻可以輕易地利用權力。這是政府在拆遷過程中行為扭曲、讓拆遷成為一個始終無法解決的社會問題的根源所在。
為了權力規范行使，必須對其進行有效的監督。對行政權的監督是權力監督的重心。行政權力天生具有自我膨脹的特性：行政權力在運作過程自發產生擴大權力的本能沖動,使行政權具有一種無限延伸的動力,而行政權力的擴張無疑使行政機關違法侵權的機會大大增加,而維護公益又授以行政機關合法損害私益的籍口,因此法律不僅要為行政權的行使設定最后的邊界,而且還要嚴格規范行政權行使的程序。[31]行政機關是權力機關的執行機關，它的活動必須受到廣泛和有效的監督。必須防止行政機關打著維護公共利益的幌子侵犯公民的合法權益。我國的行政監督制度是建立在人民代表大會基礎上的監督制度，包括執政黨的監督、人大的監督、政協的監督、司法監督、行政自我監督、社會監督等多種形式。只有健全監督制度，有效監督行政主體的行政行為是否依法、合法，才能真正做到“執政為民”。具體到行政補償來說，就是要監督行政主體征收權的行使是不是有法律依據，是不是遵守了法律規定的程序，有沒有按法律規定對相對人受到損失的合法權益進行公平補償。對行政權的制約，主要就是要求行政機關在整個行政補償的過程中嚴格履行一切法定的手續，包括對所有者意見的聽取，以減少或消除自由裁量的可能性。政府嚴格地限定自己對國有土地的所有權，謹慎地行使其處置權、收益權。也就是說，政府對城市國有土地的所有權，僅在政治意義上成立，而不是普通的民事權利。相反，舊城區民眾擁有的因襲的占用權，近些年通過購買商品房而獲得的國有土地建設使用權，才應當被視為一種實體性民事權。
3.4建立一種協商機制，讓公眾參與行政補償過程
釘子戶拆遷補償協議經三次協商無果，拖延了工程開工時間。對于開發商來說，遭受了數千萬元的損失，以每天6萬元的“標準”繼續遭受損失；對于已經是惟一拆遷對象的“史上最牛釘子戶”吳蘋一家來說，已經消耗了許多時間和精力，已筋疲力盡。綜觀這個事件，之所以會走到今天這個地步，實際上主要的癥結可以用一句話來概括，就是沒有形成一種對等和充分的談判機制。城市房屋拆遷牽扯多方。有政府，有開發商，還有被拆遷戶。對政府來說，迫切希望引進資金，對一些基礎設施落后的舊城加以改造。對開發商來說，看中的是區位條件比較好的城區土地，同時希望將拆遷成本壓至最低。被拆遷戶是最被動的一方，當然希望所獲補償越多越好。這樣必然產生矛盾。現實中，補償方式和補償標準是由開發商單方確定的，如果被拆遷方有其他要求，那就意味著，雙方會展開拉鋸戰，會出現所謂的“釘子戶”。當然，另一個重要問題是，必須有一個相對獨立并有專業素質的第三方來裁決，使補償價格趨于合理，既不是一味往下壓，也不是一個勁兒向上抬。這樣的“第三方”不但大量存在于技術鑒定領域，也存在于司法、社保、勞動、教育、衛生、城建等一切與居民生活密切相關的領域。在這里，具備法律效力的“第三方認證”或“第三方仲裁”，亦是城市乃至整個城鄉社會利益協商機制不可或缺的組成部分
事實上，我國城市房屋拆遷過程中的強制性要受公共利益這一目的的限制，并且強制拆遷過程中也應當保護被拆遷人的利益，并盡可能地發動民眾的積極參與，尊重被拆遷人的意志。吸收公眾參與可以集思廣益，發揮群眾的集體的智慧和力量，起到給政府當參謀的作用，進而提高政府相關決策的科學性、可行性。避免拆遷中由于信息不對稱或缺失交流溝通而導致各種各樣的糾紛。盡快研究構建由行政補償法律關系各方參加的協商機制；規定協商時間、方式、組織者、參加者；構建信息共享平臺；開拓公眾參與途徑和方式。
結語
我國正處于經濟飛速發展的時期，為了社會公共利益，對公民個人的不動產或其他財產進行征收、征用或限制就不可避免，幾乎沒有一項建設不需要公民的配合。當國家基于公共利益之目的，以國家強制力為后盾，從公民、法人或其他組織處無償取得財產權時，基于公共負擔平等原則的要求，國家有必要對遭受損失的相對人給予行政補償，從而重新建立行政權力與公民利之間的平衡。行政補償制度的確立和發展，是一國行政法制建設發展到一定階段的產物，它在法律體系中占有不容忽視的地位。完善我國行政補償制度對于社會主義法治中國的人權保護；社會公平正義的維護；社會主義法律體系建立和完善具有十分重要的意義。
而當前，我國行政補償制度在立法、執法方面還不盡如人意，補償立法的指導思想仍偏重于國家利益的考慮而缺乏對公民合法權益的合法尊重，如補償范圍過窄，補償標準偏低等。相關立法仍然滿足于“單打獨斗”的狀況，實踐中曲解法律、濫用征收權、以權謀私等現象時有發生。因此，加強行政補償的理論研究和立法工作，規范和完善我國的行政補償制度就顯得十分必要和緊迫。國家權力與公民權的關系是憲政的理論基石。在以人權保障和權力限制為核心的憲政理念下，行政補償制度應該突出體現社會個體與社會整體、私益與公益、國家公共權力運行與公民財產權之間的取舍與契合的價值內涵。
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