[ 卞軍民 ]——(2007-11-6) / 已閱15891次
加強對行政執法行為全面監督的實踐與思考
行政執法不僅包括具體行政行為，也包括抽象行政行為，具體行政行為與抽象行政行為構成了行政執法行為的基本范疇。《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》（國辦發[2005]37號，以下簡稱《若干意見》）所推行的行政執法責任制，僅是對行政執法部門具體行政行為的監督，而對抽象行政行為的監督并未納入其中。因此，我們認為，貫徹《若干意見》要與貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》（國發［2004］10號，以下簡稱《綱要》）有機的結合起來，堅持監督具體行政行為與監督抽象行政行為并重，以實現對行政執法行為的全面規范和監督，提高行政執法水平，保證法律、法規、規章的全面、正確的實施，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，確保行政執法有法必依、執法必嚴、行為規范、文明公正、監督有效。
一、全面規范行政執法行為的實踐
為了全面規范行政執法行為，切實做到依法行政，近年來，我市認真研究探索加強對行政執法行為的全面監督的方法和途徑，取得了良好的成效。
（一）扎實推行行政執法責任制，規范具體行政行為。
1、不斷深化行政執法責任制。推行行政執法責任制，對建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，防止行政權力的缺失和濫用，保證人民的權力真正為人民謀利益，具有重要的意義。我市緊緊圍繞依法治國的方針，在建設法治政府的進程中抓住“依法行政”這一核心內容，認真貫徹落實《綱要》、《若干意見》，把建立和深化完善行政執法責任制作為依法行政的主要“抓手”，在全市大力推行，取得了明顯的成效。2003年9月，我市召開全市依法行政工作會議，總結了第一輪（1997年開始）行政執法責任制開展情況，部署了今后五年我市依法行政和推行行政執法責任制工作任務，市長與重新確定的46個行政執法責任制責任單位簽訂《行政執法責任書》。2004年，《行政許可法》和《綱要》頒布實施，我市各級政府和行政執法部門開展了大規模的宣傳和學習活動，按照《行政許可法》的要求清理許可主體、許可事項，按照《綱要》依法界定執法責任、規范執法程序、明確責任追究。2005年、2006年，我市按照《若干意見》的要求和省政府的統一部署，組織對各行政執法部門的行政執法依據進行梳理，并做好行政執法職權的分解、行政執法責任的確定和行政執法責任制配套制度完善的工作。
2、細化完善行政執法程序。公正合理的程序不僅是實體正確的重要保障，而且有利于防止執法者濫用權力，有利于保護當事人的合法權益。目前，我國只有《行政處罰法》、《行政許可法》明確規定了處罰和許可所要經過的程序，而其他行政執法行為的具體程序法律規定的較少，有的甚至還沒有給予明確規定，大多原則性強而操作性較差�！度舾梢庖姟废掳l后，我市在原來已規范行政執法程序工作的基礎上，本著保障相對人權益、執法為民便民、規范行政行為的要求，統一要求各級政府和行政執法部門在梳理執法依據、分解執法職權、確定執法責任的同時，對每一個執法行為都要制定具體的執法工作程序。各行政執法部門按照要求，根據本部門行政執法特點和具體執法要求，對法定的執法程序制定了相應的細則，采用流程圖（表）與文字說明相結合的方式，細化完善每一執法行為的每一個環節、每一項措施，使每一項程序都有嚴格的標準、具體的操作方式，其中包括文明執法、執法內容、執法依據、執法標準、執法時效、執法紀律及行為相對人運用法律手段保護自己合法權益的投訴渠道，對執法行為的程序評價制約及其回執、行政執法責任追究直至處理等等。同時，各個崗位的執法程序做到了有機銜接。對于有行使行政自由裁量權的部門，在法定的自由裁量幅度內，制定了系統內部自由裁量操作規定，明確條件、標準和有關程序。通過細化完善行政執法程序，使執法環節清晰、執法形式正確、執法時限明確、崗位銜接密切，執法活動流暢，有效地遏制了行政權力尋租現象的滋生。
3、加強行政執法制度建設。為了切實保障和促進行政執法部門依法行政，我市高度重視與依法行政相配套的制度建設。近幾年來，市政府先后出臺了《杭州市行政執法監督檢查暫行規定》、《杭州市行政執法責任制暫行規定》、《杭州市規范性文件備案規定》、《杭州市重大行政處罰決定備案審查規定》、《杭州市行政處罰聽證程序實施規定》、《杭州市行政執法錯案責任追究辦法》、《杭州市審批制度改革若干規定》、《杭州市行政審批責任及其追究辦法》、《杭州市政府信息公開規定》、《杭州市實施行政許可工作制度》、《杭州市網上行政許可行政審批行為實時監督辦法（試行）》等政府規章、制度，形成了較為嚴密地規范行政執法行為的制度體系。各行政執法單位內部也狠抓建章立制工作，加強自我監督，不斷規范執法行為，確保行政執法的合法、及時、公正、有效。按照《綱要》和《若干意見》的要求，原來我市的《杭州市行政執法責任制暫行規定》、《杭州市行政執法錯案責任追究辦法》已不適應目前依法行政工作形勢的需要，市政府已將這兩件政府規章的修訂列入了2006年度政府立法項目計劃，修訂后的《杭州市行政執法責任制規定》將于近期出臺施行。
4、嚴格行政執法責任制評議考核。嚴格組織行政執法責任制評議考核是落實行政執法責任制的有效措施。自1997年以來，我市每年堅持對行政執法責任制單位進行評議考核。評議考核采取檢查為主、匯報為輔、召開座談會、素質測試、統一標準、量化打分的方式進行。為了確保行政執法責任制工作落實能夠與時俱進，我市按照國務院、省政府對依法行政工作的要求，結合加入世貿組織和新的法律法規的實施的實際，針對我市經濟和社會發展的具體特點，每年都要修訂行政執法責任制評議考核的標準，堅持做到每年的評議考核都能緊跟依法行政的形勢的需要，能夠跟上我市中心工作實際的需要，有效促進了行政執法單位行政執法水平逐年提高。由于，及時修訂評議考核標準，行政執法責任制逐年都被賦予了新的要求、新的內容和新辦法，使行政執法責任制更具有發展性、針對性和實踐性，其作為依法行政主要“抓手”的作用越來越“凸現”出來。同時，行政執法責任制評議考核堅持“注重實效”的原則，做到“四個結合”：一是把行政執法責任制同執法檢查相結合。把實施責任制的情況作為執法檢查的一項重要內容，進行綜合評分考評，推動了行政執法責任制的有效落實。二是把行政執法責任制同行政執法部門效能建設相結合。通過行政執法責任制的建立，行政執法部門和行政執法人員不斷增強依法行政的責任感，提高了依法辦事的自覺性行政執法效率。三是把行政執法責任制同行政執法公開相結合起來。實行行政執法公開是增強行政執法透明度的重要措施。各行政執法部門積極地把行政執法責任制的各項具體內容落實到公開的內容之中，建立起投訴電話、投訴信箱、網上投訴，自覺加強自我約束監督和接受群眾、輿論的監督。四是把行政執法責任制同政府目標管理考核相結合。市政府目標考核把行政執法責任制作為一項目標納入考核，將行政執法責任制任務有無完成，有無責任案件的發生，人民群眾是否滿意，同單位政績、獎懲等掛起鉤來，有效地促進了行政執法責任制落到實處。幾年來，通過嚴格開展行政執法責任制的評議考核制，行政執法行為逐步規范，違法行政行為明顯減少。
為了加強對行政執法部門行政執法行為的全面監督，2006年我市在對依法行政工作和推行行政執法責任制嚴密部署的同時，成立了杭州市依法行政（行政執法責任制）工作評議考核小組，出臺了杭州市依法行政工作考核辦法，與其配套制定了具體的評分細則，將行政執法責任制、改革行政執法體制、遵守行政執法程序、制定規范性文件等規范行政執法行為的內容列入了依法行政工作的考核，其考核結果在政府工作目標、機關效能建設、滿意不滿意單位綜合評價中得到應用。
（二）實行規范性文件“前置”審查，規范抽象行政行為。
規范性文件是行政機關實施法律法規、履行行政管理職能的一種重要載體和方式，對于政府推動改革、發展經濟、維護秩序、服務社會起著重要作用。從源頭上保證規范性文件的合法有效，將規范性文件的管理和制定納入法制化和規范化的軌道勢在必行。我市2003年10月1日施行的《杭州市政府規章制定辦法》中對政府工作部門制定規范性文件法律審查作出了明確的要求，市政府專門下發了《杭州市部門規范性文件審查辦法》文件，對規范性文件的制定作出了有關規定，我們主要基于以下四個方面的考慮：
1、充分發揚科學性和民主性。起草規范性文件，應當對制定規范性文件的必要性和可行性進行充分調查研究，并對規范性文件所要解決的問題，擬確立的主要制度或者擬規定的主要措施等內容的科學性、可行性進行充分論證，并對可能產生的消極影響制定預防和補救措施，切實防止制定規范性文件的隨意性。擬定的規范性文件與行政相對人切身利益密切和對本地區、本行業建設發展有重大影響的，必須通過座談會、論證會、聽證會和公開向社會征求意見等多種方式，充分聽取有關機關、組織和管理相對人或者專家的意見。對于有關單位和個人提出的意見和建議，起草部門應當認真研究。不予采納的，應當作出充分說明。建立健全集體討論制度。即根據民主集中制原則，凡是出臺的規范文件必須經過制定部門、審查部門集體討論決定。通過把握好調查研究、征求意見、集體討論“三個環節”，彰顯出政府在保證規范性文件合法性的同時，追求行政合理性和民主性的意識，體現出現代公共管理型政府的正當行政。
2、充分發揮部門法制工作機構的作用。制定規范性文件，起草部門的法制機構應當就該規范性文件是否進行過科學論證和公開征求意見；有否超越本機關法定的職權范圍；是否與相關的規范性文件相協調、銜接；有否對重大分歧意見進行協調等情況進行審核，并出具書面意見。符合規定的，按有關公文辦理的規定，報請行政機關審批決定；不符合有關規定的，可以修改，也可以退回起草部門，或者要求起草部門修改、補充材料后再報請審核。未經起草部門的法制機構審核的，一律不得發布。充分發揮部門法制工作機構在制定規范性文件中的作用，可以最低限度地保證規范性文件的合法、合理。
3、變備案審查為前置審查。規范性文件的前置審查是對現行規范性文件備案審查制度的改革。其目的是通過同級政府法制部門的提前介入審查，最大限度地保證國家法制統一、政令暢通，防止規范性文件制定過程中部門之間各行其是、各自為政、違法或變相違法現象的產生。與事后備案審查相比，前置審查可以在規范性文件制定過程中及時發現問題并加以糾正，從而避免違法或不當的規范性文件一旦實施所造成的不良后果。前置審查，前置糾錯，實際上是對部門制定規范性文件的權限進行了一定的限制，從理論上來說，我們認為是符合“十六”大提出的“決策、執行、監督”相互分離的大方向的；從實踐上來看，前置審查可以解決長期以來困擾規范性文件備案審查工作中存在的“有件不備、有備不審、有錯難糾”現象；從政府法制部門的工作來看，規范性文件前置審查的主要內容，與規范性文件備案審查基本一樣，即主要審查規范性文件的內容是否合法；是否超越法定職權；是否依規定進行論證和公開征求意見；制定機關的法制機構是否進行了法律審核；文件的文字技術有無重大錯誤或者有無重大缺陷以妨礙對文件的準確理解等等，但卻能使各級政府法制部門的監督工作變得更加主動，更有力度，也更易于被各部門所接受和理解。
4、統一規范性文件發布形式。規范規范性文件，必須統一規范性文件發布形式。對審查合格的規范性文件，由市政府統一在《杭州政報》上發布，作為該規范性文件的正式文本。規范性文件在《杭州政報》上發布后，市政府工作部門還可以以其他方式公布該規范性文件。凡未經市政府法制部門審查和在《杭州政報》上發布，由市政府工作部門自行印發的規范性文件一律無效，并追究其主要負責人的行政責任。統一規范性文件發布形式，體現了行政行為公開、透明的原則。
自實行部門規范性文件“前置”法律審查以來，凡是發現報送審查的規范性文件與現行法律、法規、規章相抵觸的，一律不予通過發回修改，對私自發布的規范性文件的行政執法部門，市政府發出行政執法監督通知書，責令其撤消該文件，并在年終行政執法責任制評議考核時作扣分處理。2003年10月以來，共審查規范性文件251件，糾正不當文件12件，沒有發生一起因規范性文件制定在主體、依據、程序等方面存在問題而受到相對人質疑的現象。通過加大規范性文件法律審查的力度，及時糾正違法和不當的抽象行政行為，既保證政令的統一，又防止一些部門通過規范性文件隨意剝奪行政相對人的合法權利或擅自對行政相對人設定和增加義務、擴大責任，同時有效地避免行政機關因不合法的規范性文件而導致具體行政行為無效或被撤銷的被動局面。
二、全面規范行政執法行為的思考
依法行政原則對行政執法的集中要求可以表述為行政執法必須依據法律，也就是說，行政機關的行政行為，尤其是影響公民基本權利和義務的具體行政行為，必須有法律依據，必須依據法律作出。自《綱要》頒布實施以來，行政行為的規范取得了較大進展，依法執法的意識和能力得到了空前的提高，為全面推進依法行政打下了良好的基礎。但是，我們應該清醒地看到，目前行政執法也存在著一些與依法行政基本要求不相適應的問題，有的問題還比較突出。在作出具體行政行為時，行政機關爭管轄、爭處罰、越權處罰、重復處罰和扯皮漏罰的現象時有發生；對行政相對人隨意檢查、重復檢查、多頭檢查、多級檢查的現象隨處可見；越權執法和行政執法不作為的現象依然存在；受經濟利益所驅動而以行政執法權力為本部門、本單位甚至個人謀利益的現象屢禁不止；有法不依、執法不嚴、違法不糾的現象還比較嚴重；等等。在作出抽象行政行為，即行政執法部門制定規范性文件時，存在著制定主體、制定程序和規范事項上存在著“三亂”現象；違法設定行政審批事項、行政處罰；違法授權或委托行政管理、隨意規定部門職責或擅自擴大部門職權；不合理地設定行政相對人的義務和干預市場主體的獨立自主經營權；等等。這些問題的存在嚴重損害法律的尊嚴、嚴重敗壞政府在人民群眾中的威信。特別需要指出的是，從某種意義上說，規范性文件是政府意志的體現，事關國計民生、人民福祉。行政執法部門發出的規范性行政文件具有行政約束力的，一旦規范性文件本身違法，必然導致具體行政行為的大面積違法。一些部門之所以肆無忌憚地違法行政，往往以規范性文件為后盾。規范性文件違法現象不革除，依法行政就會成為一句空話，維護群眾利益更無從談起。因此，我們認為，在推行行政執法責任制強化對具體行政行為規范監督的同時，還要按照《綱要》關于“提高制度建設”的有關要求加強對行政執法部門抽象行政行為的規范監督，而且“兩手都要硬”。只有這樣才能真正確保行政執法部門做到依法行政，其意義應該是不言而喻的。
（一）強化對抽象行政行為的監督，維護國家法制的統一。
由于抽象行政行為具有普遍約束力，可以在一定的時間內反復適用，并且是以國家強制力保證其實施的，涉及范圍廣，作用時間長。如果抽象行政行為違法，對公民、法人和其他組織合法權益造成的侵害，無論在廣度上和深度上，都要比一、兩個具體行政行為大得多。在依法行政的條件下，規范性文件的合法性是政府具體行政行為的前提。因此，保證規范性文件的合法性，實際成為政府依法行政的基礎。按照我國現行法律的規定，相對人對抽象政行為不得提起行政訴訟，從而把法院排除在對抽象行政行為法律監督的主體之外，這一任務主要靠政府自行監督來完成。為了保證憲法和國家法律法規在本行政區域內的遵守和執行，有必要建立健全行政執法部門制定規范性文件事前報送政府法制工作機構“前置”審查制度。重點審查制定規范性文件的主體有無超越權限;規范性文件的目的、精神和內容有無違反法律、行政法規、地方性法規、規章及其他較高效力的法律規范的規定;規范性文件之間對同一事項的規定是否存在交叉和沖突等。如果發現有與國家法律法規以及地方性法規、政府規章相抵觸或者不適當的，及時向制定部門提出書面審查意見，由制定機關提出是否修改的意見;如果制定機關不予修改，應當向本級政府提出書面審查意見和予以撤銷的建議，由本級政府決定予以撤銷，以維護國家法制的統一和權威。
（二）強化對具體行政行為的監督，保證國家法律法規的正確實施。
具體行政行為是國家行政機關及其工作人員在行政管理活動申，依照法律規定的職權或在法律授權的范圍內，針對特定的人和事，實施有關該公民、法人或其他組織權利、義務的單方行為，如行政處罰、行政許可、行政強制、行政給付、行政確認、行政裁決、行政征收、登記備案、其他行政行為具體行政行為。行政機關和依法擁有行政執法權的其他組織最經常、最大量的活動，就是實施具體行政行為，與公民、法人和其他組織關系最為密切。因此，按照《綱要》“強化行政程序建設，規范行政執法行為”和《若干意見》強化執法責任的要求，加強對具體行政行為的監督，同樣十分重要。
（三）建立依法行政工作考核制度，加強對行政執法行為全面監督。
任何一個現代化管理制度，考核工作這一環節都是不可缺少的組成部分。沒有公平、公正、公開的的考核制度，獎懲就失去了依據，激勵競爭機制就失去了依托，監督制約就落不到實處，依法行政就會流于形式。實踐中通過考核來解決工作中的實際問題比開會要求和發文件部署要“管用”。行政執法責任制評議考核制作為監督行政行為的一項制度，《綱要》給予了明確規定，評議考核的主要內容（行政執法部門和行政執法人員行使行政執法職權和履行法定義務的情況，包括行政執法的主體資格是否符合規定，行政執法行為是否符合執法權限，適用執法依據是否規范，行政執法程序是否合法，行政執法決定的內容是否合法、適當，行政執法決定的行政復議和行政訴訟結果，案卷質量情況等）《若干意見》作了具體規范，評議考核的重點是行政執法部門的執法機構和崗位行政執法人員。但是，行政執法部門的執法機構和崗位行政執法人員在具體的執法活動中，其所作出的具體行政行為與行政執法部門行政決策、規范性文件要求是密不分的，從某種意義上來講，行政執法部門作出的抽象行政行為直接影響著具體行政行為的作出。作為對抽象行政行為的考核《若干意見》內容要求中并未涉及，《綱要》只是要求建立完善行政機關工作人員依法行政情況考核制度。因此，我們認為，對行政執法部門僅僅建立行政執法責任制評議考核制度是不夠的，有必要上升為依法行政工作考核，建立起依法行政考核制度，強化對行政執法部門行政執法行為的全面監督。根據《若干意見》“各地區、各有關部門要把行政執法評議考核與對行政執法部門的目標考核、崗位責任制考核等結合起來，避免對行政執法活動進行重復評議考核”的要求，將行政執法責任制評議考核列入依法行政考核，考核分值在政府工作目標考核中占有適當比重。依法行政考評制度的建立和實施，是貫徹依法治國的基本方略、大力推進依法行政的一項重要措施，對于規范行政行為，提高行政效率、保障公民權利、促進經濟發展和社會進步具有十分重要的意義。通過依法行政考核，可以起到兩個作用。一是引起各級領導的重視，推進全市依法行政進程；二是促進各行政執法部門自覺嚴格規范本部門的抽象行政行為和具體行政行為，確保依法行政的要求落到實處。(杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民)
