[ 陳勇 ]——(2007-11-13) / 已閱26825次
可持續(xù)發(fā)展是中國徹底擺脫貧窮、人口、資源和環(huán)境困境的唯一正確選擇，是推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和循環(huán)型社會建立的根本指導(dǎo)思想。因此，修訂
《建筑法》、《城市規(guī)劃法》等相關(guān)法律規(guī)范時(shí)，在立法目的上，應(yīng)增加“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展”的內(nèi)容。在基本方針上，增加“國家促進(jìn)建設(shè)節(jié)約型社會”、“保護(hù)、合理利用和節(jié)約自然資源是我國的基本國策”等內(nèi)容。
３.１.2 制定有關(guān)循環(huán)型社會的綜合性立法
目前，我國尚無推動循環(huán)型社會形成的綜合性立法。因此，我們有必要根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》制定一部類似于日本《建立循環(huán)型社會基本法》的《循環(huán)型社會促進(jìn)法》，該法應(yīng)對建立循環(huán)型社會遵循的宗旨及基本原則、可循環(huán)資源的循環(huán)和處置的原則以及對國家、企業(yè)和公眾在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的責(zé)任予以規(guī)定。
３.１.３ 制定水資源循環(huán)利用的單項(xiàng)立法
根據(jù)建立循環(huán)型社會和節(jié)水形社會的要求，應(yīng)制定污水再生利用的專門立法。具體立法思路是：先由國務(wù)院制訂《資源再生利用管理?xiàng)l例》，然后由國家環(huán)保總局、水利部、建設(shè)部聯(lián)合制定《污水再生利用管理辦法》，專項(xiàng)立法應(yīng)明確污水的具體含義，對污水處理主體的市場準(zhǔn)入制度、運(yùn)營機(jī)制及相關(guān)法律責(zé)任作出具體規(guī)定。
３.１.４ 加強(qiáng)地方性立法
我國地域遼闊，水資源條件千差萬別，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不平衡，各地方在推進(jìn)節(jié)水型社會方面所面臨的問題各不相同。地方應(yīng)盡快創(chuàng)制和完善有關(guān)水污染防治、節(jié)水及水資源再生利用的法律規(guī)范。地方性立法既應(yīng)堅(jiān)持同國家法律法規(guī)的立法精神相一致，又要結(jié)合地方實(shí)際情況，因地制宜。
３.２ 具體內(nèi)容之完善
３.２.１完善節(jié)水及污水再生利用規(guī)劃制度
首先，污水再生利用應(yīng)納入城市總體規(guī)劃和各類水資源利用規(guī)劃之中。為此，在《水污染防治法》修訂中，應(yīng)明確規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域水污染防治規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，組織制定本行政區(qū)域的節(jié)水及水再生利用規(guī)劃”。在《污水再生利用管理辦法》中，明確規(guī)定“縣級以上地方人民政府的供水和排水專項(xiàng)規(guī)劃中應(yīng)包含污水再生利用規(guī)劃”。地方應(yīng)盡快頒布類似《天津市城市排水和再生水利用管理?xiàng)l例》的地方再生水利用管理?xiàng)l例，明確規(guī)定地方政行政管理部門根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃編制再生水利用規(guī)劃。
３.２.２完善環(huán)境影響評價(jià)制度
首先，環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書中應(yīng)明確體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求，為此，《環(huán)境保護(hù)法》第13條第2款應(yīng)修改為：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書，必須對建項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響，以及建設(shè)項(xiàng)目的清潔生產(chǎn)水平做出評價(jià)。”《環(huán)境影響評價(jià)法》第10條規(guī)定的“專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響報(bào)告書的內(nèi)容”應(yīng)增加一項(xiàng)，即：實(shí)施該規(guī)劃是否符合減少資源消耗、減輕環(huán)境負(fù)荷原則的分析、預(yù)測和評估；第17條“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容”應(yīng)增加一項(xiàng)，即：建設(shè)項(xiàng)目的清潔生產(chǎn)水平的分析、預(yù)測和評估�！端廴痉乐畏ā返�13條也應(yīng)作相應(yīng)修改。
其次，擴(kuò)大環(huán)境影響評價(jià)的對象范圍。通過環(huán)境影響評價(jià)將節(jié)水型社會的要求納入到政府決策之中，是水環(huán)境因素在政府決策中得以引起重視的關(guān)鍵所在。綜觀我國資源與環(huán)境現(xiàn)狀，對政策開展環(huán)境影響評價(jià)已勢在必行，因此，立法上應(yīng)盡早對此予以規(guī)定。
再次，環(huán)境影響評價(jià)制度應(yīng)規(guī)定替代方案。這樣，環(huán)境評價(jià)中就能夠考慮其他更有利于減少水資源消耗、減輕水環(huán)境負(fù)荷的環(huán)境友好型方案。
３.２.３健全相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)
應(yīng)逐步建立適應(yīng)資源節(jié)約型社會的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)對節(jié)水設(shè)施和產(chǎn)品及其生產(chǎn)企業(yè)的管理和認(rèn)證。目前，急需制定的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)主要包括：節(jié)水方面的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)；節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型城市評價(jià)指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)；煤炭、水泥、電解鋁、醫(yī)藥、味精、合成氨等取水量較大的行業(yè)取水定額標(biāo)準(zhǔn)；服務(wù)業(yè)取水、用水技術(shù)指導(dǎo)原則；農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉標(biāo)準(zhǔn)；節(jié)水型產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。污水的回收利用方面，要在現(xiàn)行的相關(guān)法律和國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，頒布指導(dǎo)城鎮(zhèn)污水處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及工業(yè)用水水質(zhì)和農(nóng)業(yè)灌溉用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并制定發(fā)布相關(guān)的安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，確保污水再生利用健康有序地推進(jìn)。
３.２.４完善節(jié)水制度
第一，明確浪費(fèi)水的法律責(zé)任。《水污染防治法》應(yīng)對節(jié)水和減少水資源浪費(fèi)作出規(guī)定�！端ā�、《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》地方性節(jié)水立法對于浪費(fèi)水的行為要規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任。地方節(jié)水立法應(yīng)硬性規(guī)定新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)項(xiàng)目的節(jié)水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向節(jié)水管理部門申報(bào)驗(yàn)收。未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，建設(shè)項(xiàng)目不得使用，節(jié)水管理部門不予核定用水指標(biāo)，供水單位不得正式供水。第二，要盡快完善有關(guān)推行節(jié)水技術(shù)的配套優(yōu)惠政策和措施，健全節(jié)約用水社會化服務(wù)體系，培育和發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)。
３.２.５推進(jìn)城市污水再生利用及市場化運(yùn)營
首先，要充分利用價(jià)格杠桿，促進(jìn)污水再生利用。 [13]要建立科學(xué)的污水處理收費(fèi)制度，使污水處理費(fèi)能滿足設(shè)施的日常運(yùn)行，并形成合理的利潤。同時(shí)，要實(shí)行 “按質(zhì)定價(jià)、保本微利”的原則，將自來水與回用水的價(jià)格拉開，使水資源的利用結(jié)構(gòu)趨向合理。其次，為加快污水管網(wǎng)設(shè)施、污水處理設(shè)施和中水管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，推進(jìn)各類投資主體多元化、經(jīng)營主體企業(yè)化、運(yùn)營方式市場化。為此，立法應(yīng)對市場的運(yùn)作規(guī)則予以明確規(guī)定。要明確再生水生產(chǎn)者、供應(yīng)者和使用者各自的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定科學(xué)的交易規(guī)則及糾紛處理程序。
那么政府在這一過程中將扮演什么角色呢？筆者以為，政府要繼續(xù)推進(jìn)政企和政事分離，將政府管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到建設(shè)規(guī)劃、政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范的制定及其執(zhí)行監(jiān)督上，加強(qiáng)市場的培育和規(guī)范，努力營造公平、公正的污水處理和再生利用市場環(huán)境。在污水再生利用初期，政府要根據(jù)立法要求，制定促進(jìn)污水回收利用的稅收、財(cái)政及信貸等優(yōu)惠政策。
３.２.６完善有關(guān)水污染監(jiān)督管理體制
目前，水污染防治中實(shí)行統(tǒng)一指揮已故成為世界各國的成功實(shí)踐。以美國為例，在聯(lián)邦一級，聯(lián)邦環(huán)保局與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，如內(nèi)政、農(nóng)業(yè)、等均有的水污染控制權(quán)，但在各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中，聯(lián)邦環(huán)保局擁有優(yōu)先權(quán)和終決權(quán)。在聯(lián)邦和地方政府的關(guān)系方面，水環(huán)境管理權(quán)主要集中在聯(lián)邦政府，從而較好的避免地方保護(hù)主義。[14]這對于完善我國水污染監(jiān)督管理體制有重要借鑒意義。
首先，在《水法》、《水污染防治法》以及節(jié)水和污水再生利用的立法中，明確規(guī)定環(huán)保部門對水污染行以及節(jié)水和污水再生利用有統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)。
其次，應(yīng)建立有效的部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。為加強(qiáng)水污染防治及節(jié)水和污水再生利用，實(shí)現(xiàn)節(jié)水型社會的目標(biāo)，《循環(huán)型社會促進(jìn)法》、《水法》、《水污染防治法》以及節(jié)水和污水再生利用的立法中要明確各相關(guān)職能部門的具體職責(zé)及履行程序，同時(shí)規(guī)定設(shè)立一個(gè)跨部門協(xié)調(diào)委員會，委員會成員應(yīng)包括環(huán)保、水利、建設(shè)等幾個(gè)部門，委員會主任由環(huán)保部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任。
再次，為克服地方保護(hù)主義影響，應(yīng)逐步構(gòu)建環(huán)保系統(tǒng)垂直管理體制。具體來講，應(yīng)在國家環(huán)�？偩种�、省環(huán)保局之上設(shè)立分片管理的環(huán)境監(jiān)察分局，而省級環(huán)境監(jiān)察部門則根據(jù)需要在重點(diǎn)地區(qū)設(shè)立環(huán)境監(jiān)察派出機(jī)構(gòu)；對于市以下環(huán)保部門，逐步實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。此外，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保行政主管部門的行政處罰權(quán)。主要是賦予環(huán)保行政主管部門限期治理、停業(yè)整改和停建項(xiàng)目的權(quán)力，規(guī)定環(huán)保行政主管部門有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。
最后，必須指出的是，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和節(jié)水型社會的建立，意味著一場深刻的生產(chǎn)、消費(fèi)方式的變革，公眾是否認(rèn)知并積極參與是實(shí)施變革的必要條件。拉夫爾在《我們的家園—地球》一書中說：“消費(fèi)問題是環(huán)境問題的核心，人類對生物圈的影響正是在對環(huán)境產(chǎn)生壓力，并威脅著地球支持生命的能力。” [15]因此，必須加強(qiáng)宣傳教育，促使公眾形成符合可持續(xù)水資源戰(zhàn)略要求的消費(fèi)心理和習(xí)慣。例如，倡導(dǎo)和鼓勵公眾節(jié)約用水、使用節(jié)水產(chǎn)品或設(shè)備；教育和引導(dǎo)公眾對再生水的正確認(rèn)識。此外，要逐步完善以環(huán)境信息公開制度、聽證制度為主要內(nèi)容的公眾參與制度，從而逐步建立政府推動、市場主導(dǎo)、公眾參與相結(jié)合的新型水環(huán)境管理模式。
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