[ 劉洋飛 ]——(2007-11-18) / 已閱19380次
有關(guān)土地儲備的管理，可以從儲備土地的來源分析如下：
對于土地收回的管理，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定了由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可以收回國有土地使用權(quán)。
對于土地征收的管理，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規(guī)定了國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。
對于土地收購、置換的管理，《中華人民共和國土地管理法》中沒有特別規(guī)定，所以適用普通規(guī)定。
由此可知，現(xiàn)行法律將國有土地的儲備管理權(quán)，除征收外，授權(quán)給各級土地管理部門，土地管理部門代表國家行使國有土地管理權(quán)。
政府批準行為不是外部行政行為，它不直接作用于管理相對人。所以政府不是直接的土地儲備主體。
四、在有行政授權(quán)之后，新設立的土地儲備機構(gòu)屬于規(guī)章授權(quán)組織，應當是合法的土地儲備主體
新設立的土地儲備機構(gòu)，各地叫法不一，有的稱土地儲備中心，有的稱土地儲備交易中心，有的稱土地整理儲備中心，有的稱土地收購儲備交易中心等等。這些機構(gòu)行使土地儲備職權(quán)時，有的依據(jù)政府委托，有的依據(jù)行政授權(quán)。
在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)條款的情況下，土地儲備機構(gòu)依據(jù)政府委托行使土地儲備時，屬于行政委托行為，其行政主體是政府，土地儲備機構(gòu)本身不是行政主體，它只是被委托人，它不具有獨立的行政主體資格。
依據(jù)行政授權(quán)行使土地儲備時，土地儲備機構(gòu)本身是行政主體。所謂行政授權(quán)，是指法律、法規(guī)和規(guī)章將某項或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織的法律行為。土地儲備機構(gòu)，依據(jù)授權(quán)條款的規(guī)定，以自己的名義獨立行使管理權(quán)。
行政授權(quán)與行政委托是不同的法律概念，有著嚴格的區(qū)別。行政委托是指行政機關(guān)依法將部分行政管理權(quán)委托給行政機關(guān)以外的組織行使的法律制度。和行政授權(quán)不同，行政授權(quán)必須有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)條款；而行政委托的直接依據(jù)卻是行政機關(guān)與受委托人達成的行政委托協(xié)議。將沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情形下的政府委托說成政府授權(quán)，是對法律的錯誤認識，是錯誤使用概念。
五、在有行政授權(quán)的情況下，政府仍然委托其它組織從事土地儲備，屬于濫用行政職權(quán)
在以上的規(guī)章中，例如《沈陽市土地儲備辦法》規(guī)定：“市土地儲備機構(gòu)具體負責土地儲備工作”，這就是行政授權(quán)，它用規(guī)章的形式，將土地儲備權(quán)授予給沈陽市土地儲備中心，所以，沈陽市土地儲備中心具有土地儲備的主體資格。并且，只有沈陽市土地儲備中心才具有土地儲備的主體資格，其它組織、個人無權(quán)土地儲備。
具報道，2007年9月，沈陽市政府批準沈陽市皇姑區(qū)城市建設局對北陵大街東等地塊進行土地儲備。于是沈陽市皇姑區(qū)城市建設局搶在《物權(quán)法》實施之前取得批件后，開始大面積的城市拆遷。發(fā)生了政府與老百姓對抗的局面，各住宅小區(qū)自發(fā)組織起來，把住小區(qū)大門，阻止拆遷辦進入。有的住宅小區(qū)發(fā)生了拆遷辦采取強制手段毆打老百姓進入小區(qū)，造成極壞的社會影響。
既然地方規(guī)章已經(jīng)作出行政授權(quán)，那么，政府必須遵守才是依法行政。如果政府可以隨意委托，還制定法規(guī)干什么？
在城市土地儲備工作中，土地儲備與城市拆遷是密不可分的，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。
取得土地使用權(quán)是二者的相同點。
不同點是：一是土地儲備是以土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權(quán)；而拆遷人是以土地出讓的形式取得土地使用權(quán)。二是土地儲備機構(gòu)取得土地之后，要進行前期開發(fā)和經(jīng)營管理；而拆遷人取得土地使用權(quán)之后要搞開發(fā)建設。三是土地儲備機構(gòu)以儲備的土地進行土地供應，有計劃地統(tǒng)一向用地單位供應土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓給開發(fā)商；而拆遷人沒有此權(quán)力。
土地儲備機構(gòu)取得土地使用權(quán)之后，同時需要征收、收購地上建筑物，需要將地上建筑物拆除。依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第42條的規(guī)定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”所以，對于被拆遷人來說，無論是土地儲備拆遷，還是開發(fā)商拆遷區(qū)別不大，都是搬家走人。區(qū)別有二點，一是補償標準不同，依土地儲備征收住宅時，僅僅保證居住條件。而開發(fā)商拆遷時以評估和協(xié)商確定。二是強制力不同，土地儲備的征收是政府作出的行政決定，具有強制性；而開發(fā)商的拆遷不具有強制性。
所以，只有法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織才能完成土地儲備的全部工作，以保證土地一級市場的穩(wěn)定，才能帶來社會的和諧。城市建設局沒有土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權(quán)的權(quán)利和能力、沒有進行前期開發(fā)和經(jīng)營管理的能力、沒有以儲備的土地進行土地供應，有計劃地統(tǒng)一向用地單位供應土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓的職權(quán)和能力。
出現(xiàn)各自為政的混亂局面的原因就是利益驅(qū)動，現(xiàn)在的土地增值很快，但是，老百姓也知道這個道理，與民爭利的政府，人民是不能擁護的。
六、對違法土地儲備行為的訴訟救濟
1、房屋拆遷主管部門發(fā)放拆遷許可證行為是可訴的。
被拆遷人是拆遷行政許可的有利害關(guān)系的人，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，行政許可行為不得損害利害關(guān)系人的合法權(quán)利，利害關(guān)系人有權(quán)提出聽證。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》 也規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。
2、政府委托城建局土地儲備的行為是可訴的。
依據(jù)《沈陽市土地儲備辦法》的規(guī)定，沈陽市城區(qū)內(nèi)的土地儲備由沈陽市土地儲備中心負責，區(qū)城建局沒有土地儲備的職權(quán)。政府將土地儲備權(quán)委托給城建局屬于濫用職權(quán)，侵害了被拆遷人的合法利益。
3、政府收回土地的行為是可訴的。
依據(jù)《土地管理法》第58條的規(guī)定，政府收回土地是有法定條件的。為土地儲備政府收回被拆遷人合法使用的土地使用權(quán)，不符合法律規(guī)定，屬于違法行為。
綜上所述，解決土地儲備混亂的最好辦法是完善立法，建議盡快對土地儲備立法。
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