[ 劉洋飛 ]——(2007-11-18) / 已閱19242次
有關土地儲備的管理，可以從儲備土地的來源分析如下：
對于土地收回的管理，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規定了由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。
對于土地征收的管理，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規定了國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。
對于土地收購、置換的管理，《中華人民共和國土地管理法》中沒有特別規定，所以適用普通規定。
由此可知，現行法律將國有土地的儲備管理權，除征收外，授權給各級土地管理部門，土地管理部門代表國家行使國有土地管理權。
政府批準行為不是外部行政行為，它不直接作用于管理相對人。所以政府不是直接的土地儲備主體。
四、在有行政授權之后，新設立的土地儲備機構屬于規章授權組織，應當是合法的土地儲備主體
新設立的土地儲備機構，各地叫法不一，有的稱土地儲備中心，有的稱土地儲備交易中心，有的稱土地整理儲備中心，有的稱土地收購儲備交易中心等等。這些機構行使土地儲備職權時，有的依據政府委托，有的依據行政授權。
在沒有法律、法規、規章的授權條款的情況下，土地儲備機構依據政府委托行使土地儲備時，屬于行政委托行為，其行政主體是政府，土地儲備機構本身不是行政主體，它只是被委托人，它不具有獨立的行政主體資格。
依據行政授權行使土地儲備時，土地儲備機構本身是行政主體。所謂行政授權，是指法律、法規和規章將某項或某一方面的行政職權的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織的法律行為。土地儲備機構，依據授權條款的規定，以自己的名義獨立行使管理權。
行政授權與行政委托是不同的法律概念，有著嚴格的區別。行政委托是指行政機關依法將部分行政管理權委托給行政機關以外的組織行使的法律制度。和行政授權不同，行政授權必須有法律、法規、規章的授權條款；而行政委托的直接依據卻是行政機關與受委托人達成的行政委托協議。將沒有法律、法規、規章授權的情形下的政府委托說成政府授權，是對法律的錯誤認識，是錯誤使用概念。
五、在有行政授權的情況下，政府仍然委托其它組織從事土地儲備，屬于濫用行政職權
在以上的規章中，例如《沈陽市土地儲備辦法》規定：“市土地儲備機構具體負責土地儲備工作”，這就是行政授權，它用規章的形式，將土地儲備權授予給沈陽市土地儲備中心，所以，沈陽市土地儲備中心具有土地儲備的主體資格。并且，只有沈陽市土地儲備中心才具有土地儲備的主體資格，其它組織、個人無權土地儲備。
具報道，2007年9月，沈陽市政府批準沈陽市皇姑區城市建設局對北陵大街東等地塊進行土地儲備。于是沈陽市皇姑區城市建設局搶在《物權法》實施之前取得批件后，開始大面積的城市拆遷。發生了政府與老百姓對抗的局面，各住宅小區自發組織起來，把住小區大門，阻止拆遷辦進入。有的住宅小區發生了拆遷辦采取強制手段毆打老百姓進入小區，造成極壞的社會影響。
既然地方規章已經作出行政授權，那么，政府必須遵守才是依法行政。如果政府可以隨意委托，還制定法規干什么？
在城市土地儲備工作中，土地儲備與城市拆遷是密不可分的，二者既有聯系又有區別。
取得土地使用權是二者的相同點。
不同點是：一是土地儲備是以土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權；而拆遷人是以土地出讓的形式取得土地使用權。二是土地儲備機構取得土地之后，要進行前期開發和經營管理；而拆遷人取得土地使用權之后要搞開發建設。三是土地儲備機構以儲備的土地進行土地供應，有計劃地統一向用地單位供應土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓給開發商；而拆遷人沒有此權力。
土地儲備機構取得土地使用權之后，同時需要征收、收購地上建筑物，需要將地上建筑物拆除。依據《中華人民共和國物權法》第42條的規定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”所以，對于被拆遷人來說，無論是土地儲備拆遷，還是開發商拆遷區別不大，都是搬家走人。區別有二點，一是補償標準不同，依土地儲備征收住宅時，僅僅保證居住條件。而開發商拆遷時以評估和協商確定。二是強制力不同，土地儲備的征收是政府作出的行政決定，具有強制性；而開發商的拆遷不具有強制性。
所以，只有法律法規規章授權組織才能完成土地儲備的全部工作，以保證土地一級市場的穩定，才能帶來社會的和諧。城市建設局沒有土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權的權利和能力、沒有進行前期開發和經營管理的能力、沒有以儲備的土地進行土地供應，有計劃地統一向用地單位供應土地，以招標、拍賣或者掛牌方式出讓的職權和能力。
出現各自為政的混亂局面的原因就是利益驅動，現在的土地增值很快，但是，老百姓也知道這個道理，與民爭利的政府，人民是不能擁護的。
六、對違法土地儲備行為的訴訟救濟
1、房屋拆遷主管部門發放拆遷許可證行為是可訴的。
被拆遷人是拆遷行政許可的有利害關系的人，依據《中華人民共和國行政許可法》的規定，行政許可行為不得損害利害關系人的合法權利，利害關系人有權提出聽證。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》 也規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。
2、政府委托城建局土地儲備的行為是可訴的。
依據《沈陽市土地儲備辦法》的規定，沈陽市城區內的土地儲備由沈陽市土地儲備中心負責，區城建局沒有土地儲備的職權。政府將土地儲備權委托給城建局屬于濫用職權，侵害了被拆遷人的合法利益。
3、政府收回土地的行為是可訴的。
依據《土地管理法》第58條的規定，政府收回土地是有法定條件的。為土地儲備政府收回被拆遷人合法使用的土地使用權，不符合法律規定，屬于違法行為。
綜上所述，解決土地儲備混亂的最好辦法是完善立法，建議盡快對土地儲備立法。
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