[ 魏勇 ]——(2007-12-8) / 已閱21487次
試論基層國稅依法治稅應解決的熱點、難點問題及應對措施
四川南充市國稅局政策法規處 魏 勇
依法治稅是依法治國的重要組成部分，是稅收工作的靈魂。近年來，各級基層國稅機關認真貫徹“依法治稅，內外并舉，重在治內，以內促外”的依法治稅方針，切實加強組織領導，強化干部學法用法，建立健全崗責體系，加大評議考核力度，嚴格執法過錯追究，進一步深化了行政執法責任制，規范了稅收執法行為，大力推進了依法治稅進程。但是，與國務院《全面推進依法行政實施綱要》的要求相比，基層國稅在依法治稅工作中還存在不少的熱點、難點問題亟待解決，主要有：
一、稅收法治觀念還比較淡薄
不少基層執法單位和執法人員依法行政觀念淡薄，法律優位、法律保留、權責統一、程序正當、比例原則等依法行政觀念比較缺乏。有的稅務執法人員頭腦里“官本位”、“稅老大”意識作祟，習慣于居高臨下、隨意執法，對法律上的約束感到不舒服，對依法治稅很不情愿；有的受傳統的法律是治民工具觀的深刻影響，一味強調納稅人要依法納稅，卻很少講執法者也應依法征稅，還有的基層國稅干部認為憑經驗、憑情理執法來得快、來得好，只重實體法，忽視程序法，不按法定程序辦事，程序違法不算違法的思想還根深蒂固，個別甚至把執法權變成為自己謀取私利的工具。通過這幾年來南充國稅系統發生的案例就可以看出，基層國稅機關實施行政處罰時應告知未告知、執法程序順序顛倒、引用法律依據錯誤或不引用法律依據、證據提取不充分、不按規定制作法律文書等執法違法行為還在一定范圍內存在。
二、依法治稅的剛性還不足
雖然新征管法賦予了國稅機關較多行政執法手段，例如，稅款征收權、稅務管理權、稅務檢查權、行政處罰權、稅收保全措施和強制執行措施等，但在實際執法中，執法的剛性還顯得不足，不少執法手段形同虛設，依法打擊力度不夠，處罰執行難以到位。由于程序較為繁瑣，基層國稅機關為避免執法風險，稅收保全和強制執行措施在實際中很少得到運用，對于欠稅的追繳，眼光只盯著銀行帳戶上有沒有錢，對于征管法賦予的代位權和撤銷權還很少有效運用過。
三、行政執法水平和能力還不高
一是重視合法行政，忽視合理行政。這在行政處罰中表現得較為明顯。根據稅收征管法等規定，稅務機關具有很大的行政處罰自由裁量權。在實踐中，基層國稅機關在作出處罰時，通常對納稅人的違法情節、方法和手段、社會危害程度以及查處后的認識態度等行政處罰裁量情節考慮較少，錯誤認為只要合法，處50％罰款還是5倍罰款都一樣。此外，對于自由裁量權的行使，在處罰決定書中沒有說明理由，不能讓納稅人信服，給人的感覺帶有明顯的主觀成分。二是對納稅人的參與權、知情權缺乏充分尊重。就目前而言，國稅機關作出有關影響納稅人權益的具體行政行為，基本上還不允許納稅人查閱有關案卷，個別稅務執法人員對納稅人的核定稅款、稽查補稅異議不予以充分重視，或淡然視之，或輕描淡寫，對納稅人的參與權、知情權缺乏充分尊重。三是回避權未能得到很好的落實。根據征管法規定，稅務人員征收稅款和查處稅收違法案件，與納稅人、扣繳義務人或者稅收違法案件有利害關系的，應當回避。就目前稅收實踐來看，除了稽查告知了納稅人的回避權外，對于稅款征收環節還很少告知納稅人回避權，納稅人還基本上不知道可以讓稅款核定人員、行政復議人員回避。四是稅收執法缺乏誠實守信。表現在：對納稅人的同一行為，主管國稅機關和稽查部門往往意見不一，相互打架，使納稅人難以適從;對于主管國稅機關先前已經認可的行為，后來卻以糾正錯誤為名予以推翻，給納稅人出爾反爾的感覺，這種“秋后算帳”通常會給納稅人帶來損失，而稅務執法人員的責任卻很少得到追究，從而影響了國稅機關的誠信執法。例如，曾有這樣一個真實案例，南充某縣國稅機關要對一納稅人的違法行為實施罰款行政處罰，納稅人在聽證會上辨稱，一年前國稅機關曾對該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，國稅機關決定對該同一違法行為實施罰款。納稅人認為，國稅機關不能出爾反爾，應當講求誠信，對先前的不處罰行為要負一定責任。五是基層執法應作為而不作為等現象普遍存在。當前基層稅務分局人員較少，加之執法程序較為繁瑣，取證困難，相當一部分稅務干部存在畏難情緒，據調查，個別單位長達十年未采取過一項稅收保全或強制執行措施，個別分局兩三年內無一件行政處罰一般程序案件。
四、稅收執法監督還比較乏力
一是監督過于分散，監督主體和監督責任也不夠明確，存在多部門重復監督的現象。人人有權監督，結果人人走過場，對稅收執法的全過程缺乏行之有效的監督，即使事后發現問題，造成損失已很難挽回。二是監督沒有日常化，大多是運動式的或者被動地進行，通常半年或者一年搞一次執法監督檢查，而且多是對個別環節的監督，沒有形成層級監督與結構監督，更沒形成監督體系，收效不大。三是監督不夠深入，只注重對日常稅收征管質量的微機自動監督，而對稅收政策執行情況，行政復議情況，案件查處過程情況、違章處理情況、聽證情況等重大執法行為及行政不作為情況缺乏深入細致的監督。四是重執法監督檢查，輕查處和整改。在執法監督中發現的重大執法違法活動，檢查人員往往“高抬貴手、既往不咎”，放縱違法行為，對于上次檢查出的問題進行的整改情況如何不聞不問，導致了每次執法監督檢查發現的大多是上一年度發現問題的簡單重復，影響了執法檢查績效。五是過錯追究難以嚴格執行到位。目前，各級基層國稅機關雖然建立了執法過錯責任追究、稅收執法監督實施辦法等制度，但在具體執行中一些基層單位負責人護短掩錯，避重就輕現象較為突出。許多執法過錯行為本應作出批評教育、責令作出書面檢查等行政處理，但卻以扣發獎金（津貼）的經濟懲戒代替了事，其結果是隔靴搔癢，沒有真正起到以儆效尤的作用。
五、納稅服務中介機構發育還不健全
當前，稅務師事務所的從業人員主要由稅務機關離退休人員、稅務機關清退的協稅員和解決就業的內部稅務干部子女組成。不少人員沒有獨立的服務意識，其政策業務水平難以為納稅人提供高質量的服務，個別甚至打著國稅機關的名義招攬業務，納稅人對此意見很大，已經嚴重影響到國稅機關的良好執法形象。
六、綜合執法環境還需要進一步改善
依法行政環境是稅收法治工作順利開展的基礎，它在很大程度上影響著依法治稅的運行狀態和運行結果。南充經濟落后，財政困難，有的地方政府只重視稅收收入職能忽視了其他職能，給國稅部門下達過重的稅收任務，并將其作為對國稅部門的政績進行考核；有的地方政府為了壯大工業，改善產業結構，優化招商引資環境，干預正常的稅收執法，軟化了稅法的剛性，對稅收執法工作產生一定的消極影響。在納稅人方面，南充總體生活水平不高，普遍還處在“溫飽”水平，納稅人法律意識普遍不強，納稅自覺性缺乏，對納稅有抵觸情緒，稅法遵從度低，偷抗稅時有發生。據統計，自2005年全市開展打擊涉稅違法犯罪活動以來，全市共立稅務行政案件和刑事案件223件，查處和抓獲違法犯罪嫌疑人235人，為國家挽回稅款損失3000多萬元。在稅務部門方面，存在重視稅款征收漠視納稅人的權利的現象，為納稅人服務工作尚不到位，地區間的稅負差異明顯。比如“雙定戶”的管理上，存在的名義稅負高，實際稅負低，各地稅負差異大，農村高于城鎮，城鎮高于城市，經濟不發達地區高于經濟發達地區的現象較為明顯。在協稅護稅上，國稅機關難以得到有關部門的積極配合，信息交換制度還不健全，銀行凍結納稅人存款、扣繳稅款等稅收保全措施和強制執行措施也較難執行到位，這些都在一定程度上助長了涉稅違法行為。
針對以上存在的問題，結合國務院《全面推進依法行政實施綱要》的有關規定，筆者對全市國稅系統進一步提高依法治稅能力和水平提出以下應對措施和建議：
一、解決觀念認識不到位問題，著眼于樹立正確的依法行政觀念
思想是行動的先導。依法行政作為依法治國的重要組成部分，其在觀念上是一脈相承的。結合稅收工作實際，廣大基層稅收執法人員要樹立七種觀念：即：一是樹立責任本位觀，要由傳統的權力本位向責任本位轉變，要把責任分解落實到每一個工作環節，切實做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權須賠償；二是樹立正確的收入觀，堅持按經濟發展狀況來確定稅收收入任務，“有稅不收”或“收過頭稅”都是違反稅收治稅原則的，同時，提高稅收收入質量，提高信息化運用水平，為組織收入服好務，增強收入的科技含量，努力提高宏觀稅負水平；三是樹立正確的服務觀，要堅持管理與服務并重，在執法中服好務，在服務中執好法。要在執法中充分體現公平、公正、公開、便民的原則，維護和尊重納稅人的權利；四是樹立正確的稅收成本觀。既要堅持依法行政，依法征稅，又要注重科學管稅、注意節約稅收執行性成本和稅收遵從性成本。必須加快打破城鄉“二元化”征管結構步伐，加快推進機關、基層一體化進程，大幅度收縮征管戰線，在有條件的地方推行“直線管理法”，減少管理幅度。充實城區分局管理力量，搞好重點稅源的科學化、精細化管理。同時，簡化手續，方便納稅，提高行政審批效能，節約稅收成本，提高科學管稅水平；五是樹立正確的誠信觀，市場經濟是契約經濟，更是誠信經濟，除了要求市場主體講求誠信外，行政機關在經濟管理中也要講求誠信。對于國稅機關來講，講求誠信執法，還可以優化招商引資環境，吸引投資，為培植本地區稅源作出貢獻。為此，第一，要堅持誠信的稅收執法理念，使其扎根于每一個執法人員的心中。國稅機關作為一個執法機關，是否誠信關系著征納環境是否和諧，執法是否到位，公信力是否能形成，所以國稅執法人員必須注意自己的一言一行，從自身做起，從現在做起。第二，各級國稅機關要結合征管工作實際，及時、準確、全面、真實地公布稅收信息，提高制定建設質量,對于規范性文件的起草，應當先行告知納稅人，廣泛聽取社會各界意見，以避免實施后給納稅人造成不必要的經濟損失。第三，對作出的已經生效的稅務行政決定，非經法定程序，不得隨意撤銷或變更，以保障執法的相對穩定性和嚴肅性，對因法定原因而撤回、變更授益性行政行為的，國稅機關要勇于承擔責任，依法補償納稅人受到的財產損失；六是樹立合理行政觀，對有多種方式能達到行政目的的，應采取對納稅人權益損害最小的方式。此外，要對自由裁量權的行使進行規范和約束，對納稅人性質和情節相同的違法事實，應當給以公平、公正的處理，而不能畸輕畸重，為此，應由市局出臺自由裁量權行使的指導性文件，防止同樣性質的違法行為，在甲地處理較重，而在乙地處理較輕；七是樹立程序否決觀。程序正當是依法行政的基本要求之一，執法程序是否合法，直接影響到整個執法的合法性。換言之，在個案的處理上，即使實體完全合法公正也會因為程序違法遭到全盤否決。在稅務行政執法上，始終堅持做到“步驟不能省略、順序不能顛倒、方式不能改變、時限不能超過”。
二、解決稅收行政執法體制問題，規范稅收行政執法行為
稅收執法是依法治稅的關鍵環節，也是需要加強和改進的薄弱環節。各級基層國稅機關及其工作人員，一定要按照法定權限和程序行使職權、履行職責，既不能失職不作為，又不能越權亂作為。一是加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的稅收行政執法體制，解決多頭執法、重復執法、交叉執法的問題。二是要重新梳理征管業務和工作流程。在打破“城鄉二元化”征管格局后，征管機構及征管業務將會得到重組，各級國稅機關要根據“流程最優、環節最少、審批最簡、服務最優、效率最高”的原則，梳理征管業務和工作流程，優化職能配置，整合、重組征管業務，實現管理方式的根本轉變，為規范執法、提高征收效率起到良好的促進作用。三是建立健全行政執法案卷評查制度，提高稅收執法案件的辦案質量；建立健全稅收執法案件開釋制度，方便納稅人查詢。四是探索建立行政執法績效評估制度、獎懲機制和辦法，不斷提高行政執法水平。五是正確處理國稅機關與中介機構的關系。國稅機關是執法機關，中介機構是獨立市場主體，其身份是納稅人，二者是監督與被監督、指導與被指導、管理與被管理的關系，因此，國稅機關與中介機構都要擺正位置，一方面國稅機關要積極支持中介機構依法從事代理服務，另一方面，中介機構不能依賴于與稅務機關的某種關系來招攬生意，而應當依靠其高質量的代理服務贏得客戶的信任。六是要維護稅法權威，強化稅收執法剛性。各級國稅機關要大膽行使法律法規賦予的權力，秉公執法，對違法問題不遷就，不姑息，切實做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。
三、解決干部隊伍執法素質不高問題，增強稅務干部的執法能力和水平
徒法不足以自行。具有一支年輕化、革命化、知識化和專業化的干部隊伍，是做好當前依法行政工作的重要條件。一是嚴把“入口關”，對新錄用公務員，要堅持高標準，寧缺勿濫，對新錄入公務員要進行崗前培訓，在培訓的內容、形式、方法、手段、機制等方面，要加強針對性、系統性、實效性，使其熟悉稅收主要執法業務后才能上崗。二是與高校合作，深入開展能力工程培訓，提高培訓的廣度和深度，避免簡單重復。三是從稅務工作長遠計，將基礎條件較好的稅務干部送高校攻讀法律碩士、法學博士學位，盤活現有人才。四是各級國稅機關領導作為依法行政的核心力量，應當帶頭學法、守法、用法，不斷提高依法行政的能力和水平。五是搞好現代稅收人力資源管理，貫徹落實執法能級管理制度。做到“以考試考核定能級、以能崗匹配定崗位、以崗位考核定績效、以績效評價定獎懲”，充分調動廣大國稅干部工作上的積極性和主觀能動性，切實解決干好干壞一個樣，干和不干一個樣的問題。
四、解決稅收執法監督乏力問題，強化稅收執法監督
實踐表明：沒有監督的權力必然導致腐敗，因此，執法監督是執法合法性、公正性、合理性的重要保證。對基層國稅稅收行政執法要從內外兩方面強化監督。內部監督應做到：一是全面推行稅收行政執法責任制和執法過錯追究制，不僅要明確每個執法人員的執法責任，還要對不履行法定職責的失職、瀆職人員，嚴格追究過錯責任，不得以經濟懲戒代替行政處理；二是嚴格按照征管查法制四分離和稽查內部四分離的要求，深化征管改革，建立內部各環節之間相互監督、相互制約的機制；三是建立健全嚴密的內部執法監督機制。法制機構要介入稅務行政執法行為的事前、事中、事后的監督。同時，加強涉稅案件的復查和抽查，并將檢查情況及時進行通報，督促整改，講求實效。外部監督的應做到：堅持文明辦稅公開制度，積極開展稅務執法外部評議工作，設立舉報電話和舉報箱，認真接受社會各界的監督。要構建以納稅人為核心的多主體、多功能、多渠道、多環節的外部稅收執法監督體系，同時注意發揮各級人大、政協、紀檢、監察、審計、法院、檢察等機關職能作用。
五、解決依法治稅環境欠優的問題，打造良好的依法治稅環境
一是多與政府溝通，取得共識。各級基層國稅機關要主動向當地黨政匯報，取得政府支持，以便妥善處理國家利益與地方利益、全局利益與局部利益、執行政策與完成計劃任務的關系，充分尊重、維護和支持國稅機關依法行政；二是加強部門配合。加強部門協作配合，最根本的在于建立一套切實可行的制度，用制度的形式明確各部門的權力、義務及責任。在當前的治稅環境還不盡如人意的情況下，國稅機關應積極主動地和公安、工商、檢察、地稅、金融、司法、審計、政府法制辦等加強聯系，努力營造良好的治稅環境，使各個部門在處理涉稅問題上都能做到積極支持國稅機關開展工作。三是大力整頓稅收征管秩序。要開展經常性的稅收專項檢查和執法檢查，對發現的問題一定要查深查透查徹底，避免“晴蜓點水”。對發現的稅收違法行為一定要予以依法處理，忌“重檢查、輕處理”。
六、解決法制機構自身建設問題，充分發揮其在推進依法行政中的參謀、助手和顧問作用
各級基層國稅機關要站在全面推進依法行政、建設法治機關的高度，明確法制機構的地位，發揮法制機構的作用，采取切實措施，解決法制機構在專業人才等方面的困難，為其組織協調推進依法行政工作、當好法律顧問創造良好條件。在基層國稅法治人才嚴重缺乏的情況下，要面向未來，培養一批既精通稅收又諳熟法律的人才，并將其及時充實到法制機構，發揮他們的示范和帶動作用。同時，法制機構要不斷加強自身的組織建設和業務建設，以高度的責任感和使命感，認真履行綜合協調、督促指導、政策研究和執法監督檢查等職責，為國稅系統全面推進依法治稅、依法行政進程當好參謀和助手。
作者單位：四川省南充市國家稅務局
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