[ 韓懷忠 ]——(2007-12-24) / 已閱20754次
廣東省食藥局發放“保健食品經營企業衛生許可證”惹爭議
韓懷忠
據媒體報道，今年11月以來，廣東省一些市地的食品藥品監管部門相繼出臺文件，要求保健食品經營企業辦理“保健食品經營企業衛生許可證”，對無證經營此類商品的將予以重罰。這種行為對于廣東省所有銷售功能性飲品和生產保健食品的企業來說，無疑是一場災難，其合法性也受到廣泛質疑。12月3日，中國青年政治學院副教授、北京市展達律師事務所周澤律師等組成的律師團，已向國家食品藥品監督管理局發出律師函，代表這些企業向國家食品藥品監督管理局討要公道，吁請該局糾正廣東省地方食藥局的行為，否則將訴諸法律。現將有關媒體的相關報道和律師團的核心觀點綜述如下。
一、食藥局自行設立行政許可涉嫌違法
據了解，今年11月份以來，廣東順德、東莞等地經營保健食品的商戶收到當地食品藥品監督管理局的通知或告知書，稱“不辦理‘保健食品經營企業衛生許可證’則不允許經營保健食品，否則予以取締，沒收違法所得，并進行罰款”。接著，紅牛飲料、王老吉、椰島鹿龜酒、魚翅燕窩等企業的產品在廣東一些超市被當地食品藥品監督管理局勒令下架。相關通知稱商家“屬無證經營保健食品，違反了《中華人民共和國食品衛生法》第27條、第40條”。
（一）設立衛生行政許可的主體是衛生行政部門
我國《行政許可法》規定“一個許可應由一個行政機關行使”。全國人大1995年頒布的《食品衛生法》，已設定了食品衛生行政許可，規定食品生產經營企業需要取得衛生行政部門的《衛生許可證》。食品藥品監督管理部門要求辦理的《保健食品經營企業衛生許可證》與《食品衛生法》要求食品生產經營企業辦理的《衛生許可證》雖然名稱不同，但性質完全一樣，實質上是同一種行政許可行為。
《食品衛生法》第27條的規定是：“食品生產經營企業和食品攤販，必須先取得衛生行政部門發放的衛生許可證方可向工商行政管理部門申請登記。未取得衛生許可證的，不得從事食品生產經營活動”。第四十條則是對違反第二十七條的相關罰則。顯然，《食品衛生法》所指的衛生許可證當由衛生行政部門頒發，《食品衛生法》的執法主體是衛生行政部門。
而廣東省一些地方藥監部門設立的所謂《保健食品經營企業衛生許可證》屬于違反行政許可法，自行設立的行政許可，其從內容到形式都與衛生部門對銷售食品的經營者實施的衛生許可相重疊，是二次重復衛生許可行為，應予撤銷。
（二）設立保健食品經營企業衛生許可證的法律依據不足
行政許可法規定，“尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可”。在一些地方藥監部門要求保健食品零售企業辦理《保健食品經營企業衛生許可證》的依據，竟然是衛生部制訂的《保健食品管理辦法》和衛生部根據《食品衛生許可證管理辦法》制定的《保健食品衛生許可證管理辦法》。例如，北京市藥品監督管理局下發的《北京市保健食品監督管理辦法(修訂稿)》的通知竟赫然寫道：“根據衛生部《食品衛生許可證管理辦法》的有關規定，我局對《北京市保健食品監督管理辦法（暫行）》進行了修訂，現予以發布。”在《北京市保健食品監督管理辦法（暫行）》的第一條也寫著：為加強保健食品的監督管理，保證保健食品衛生安全，保障人民身體健康，依據《中華人民共和國食品衛生法》（以下簡稱《食品衛生法》）、《保健食品管理辦法》等有關法律、法規，特制定本辦法。
大家知道，衛生部的《保健食品管理辦法》和《保健食品衛生許可證管理辦法》僅僅是部門規章，其本身只是為了實施食品衛生法而設定的食品衛生許可的規范性文件，不能作為藥監部門設定保健食品經營企業衛生許可的依據，藥監部門以不是自己的上級主管部門制定的規章為依據設定保健食品經營企業衛生許可，讓人感到多少有些荒唐。
2004年《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》中，食品藥品監督管理局無食品衛生許可項目，更無獨立的保健食品經營企業衛生許可項目。而且，從《中編辦關于進一步明確食品安全監督部門職責分工有關問題的通知》中已明確：“衛生部門負責食品流通環節和餐飲業、食堂等消費環節的衛生許可和衛生監管，負責食品生產加工環節的衛生許可，衛生許可的主要內容是場所的衛生條件、衛生防護和從業人員健康衛生狀況的評價與審核，要嚴厲查處上述范圍內的違法行為，并將衛生許可證的發放、吊銷、注銷等情況及時通報質檢和工商部門”的規定來看，食品藥品監管部門對保健食品的職責沒有涉及經營許可范圍。
正因為如此，才引來了眾多商戶對廣東省食藥局的做法的紛紛質疑：賣保健食品為何要辦兩個許可證？
二、部門利益驅動是自行設立許可的原動力
長期以來，保健食品多在超市、便利店或藥店保健食品專柜等場所銷售，這些場所一般都有衛生部門的衛生許可證。如今再由藥監部門辦理一個《保健食品經營企業衛生許可證》實屬多余。正如周澤律師所說：保健食品經營當然應包含在經營食品的衛生許可之內。即使衛生行政部門的經營食品的衛生許可不包含保健食品衛生許可，食品藥品監督管理部門設定保健食品經營企業衛生許可，要求這些超市、便利店《保健食品經營企業衛生許可證》也是根本不必要的。雖然行政許可法第二十五條規定，經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。只要廣東省政府報經國務院批準，可以決定食品藥品監督管理局行使衛生行政部門的衛生許可權。但同時行政許可法還明確規定，“行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的”的事項，可以不設定行政許可，已經設定的行政許可，“應當對設定該行政許可的規定及時予以修改或者廢止”。既然銷售者一直就沒有《保健食品經營企業衛生許可證》，銷售保健食品并沒有出現什么問題，而且在保健食品的生產環節也有嚴格把關的情況下，銷售保健食品實際上也不可能出現什么問題，就算可能出現問題，各監管部門也可以通過對有關經營者的例行檢查等方式予解決，因而完全沒有必要設定保健食品經營企業衛生許可。雖然食品衛生許可是按經營項目分類的許可，但是將不同項目的許可權分離，將保健食品經營的衛生許可由食品藥品監督管理局負責，勢必會增加監管環節和行政成本，加重企業負擔。
有業內人士稱，食品藥品監督部門之所以要求已經有食品衛生許可證的經營者另行辦理保健食品衛生許可證，目的在于部門攬權，謀取利益，表面上是抬高行政許可門檻，實際上是越權執法，嚴重增加企業負擔、擾亂公平競爭市場秩序。不僅如此，其濫許可、亂收費行為還催生出一個數億元的辦證市場。
據了解，在廣東，衛生部門依據《食品衛生法》頒發給食品零售商衛生許可證的綜合成本一般為每證200元，而食藥局同樣發一個從內容到形式完全一樣的保健食品經營企業衛生許可證，收費卻遠遠高于衛生部門的《衛生許可證》。以廣州市為例，辦理一個保健食品經營企業衛生許可證的綜合成本最低為每證1000多元，這里面包括辦證費200～400元，培訓費300～800元，辦理健康證費150元。有人算了一筆賬，“力保健”、“王老吉”、“紅牛”等功能性保健食品在廣東地區有30萬個銷售終端，若均辦理此證的話，重復辦證費用將達到3億元。這也就難怪廣東省藥監部門為了部門利益，不惜鋌而走險，違法設立行政許可了。
由于沒有《保健食品經營企業衛生許可證》就不準經銷，一時間，廣東各地藥監部門辦證窗口門庭若市，保健食品經銷商紛紛跑來辦證，因為手續繁瑣，辦證緩慢，一些商家急于想拿到證件，不惜花高價買證，而在市場經濟發達的廣東省，隨著對保健食品重復設立行政許可行為的實施，一些專門辦這類證的地下中介公司應運而生。
有媒體記者曾以經銷商的名義與這些地下中介公司聯系，其工作人員表示，辦理一個證需要4000元，可以不參加業務培訓，同時該價格還可商量，而且保證他們辦理的許可證是真實有效的。另外已有商家與這類的中介公司達成協議，委托其辦理保健食品衛生經營許可證，總金額為人民幣2000元，先期預付人民幣400元，余額在雙方到職能部門領取衛生許可證后付清。
三、國家食藥局的答復避重就輕轉移話題，一些被扣壓的保健品已解封
據遞交律師函的周澤律師介紹，在他詢問國家食藥局律師函事宜時，接待他的信訪辦的工作人員告訴他，律師函已收到并轉給了政策法規司。該工作人員還告訴他，這些事情是地方食藥局做的，目前還在了解情況，但國家食藥局并沒有制發過相關的文件。
廣東省食品藥品監督管理局工作人員在接受媒體記者采訪時說，他們已將這件事情的回應于12月5日提交給了國家食藥局。針對律師函所指的“藥品監管部門涉嫌違法設立行政許可，而且與衛生部門對銷售食品的經營者實施的衛生許可相重疊，應予撤銷”一事，廣東省食藥局的工作人員明確表示，廣東各地要求當地零售商必須取得《保健食品經營企業衛生許可證》是因為當前保健食品市場混亂，冒牌產品、虛假宣傳的產品層出不窮，此舉在于規范市場，統一管理，并不違法，而且是有文件可查。筆者不知道他所說的這些文件的制定依據是不是衛生部制定的《食品衛生許可證管理辦法》和《保健食品衛生許可證管理辦法》，如果是的話，執行一個本不是其上級的部門制定的規章，無論從形式上還是程序上都讓人感到別扭和不嚴肅，甚至有些滑稽可笑。
12月7日，據《新京報》報道，國家食品藥品監督管理局給該報記者發來的書面文字稱：“國家食品藥品監督管理局2003年機構改革后，依法承擔原由衛生部承擔的保健食品注冊職能，即根據申請人的申請，對申請注冊的保健食品的安全性、有效性、質量可控性等內容進行評價、審查,并決定是否準許其注冊。”還稱：“2003年機構改革時，由省級人民政府對保健食品監管職能調整作出規定，各地情況不一。就廣東省食品藥品監督管理局發放保健食品衛生許可證一事，經向廣東省局了解，該項行政許可是2003年機構改革時廣東省人民政府核定的。”
對此，周澤表示，律師團并沒有否定藥監部門擁有保健食品“注冊權”，律師函指出的是地方政府要求必須辦理《保健食品經營企業衛生許可證》一事是“涉嫌濫施收費”，國家藥監局顯然“轉移了話題”。 周澤強調，廣東省政府雖然有將“保健食品衛生許可”實施權力由廣東藥監部門行使的文件，但這并不意味著藥監局對銷售保健食品的商家推行保健食品經營企業衛生許可證是合法的。食品衛生許可涉及生產許可和經營許可，許可權的法定主體都是衛生行政部門，同時銷售食品和保健食品的商家在已獲得衛生部門食品經營衛生許可的情況下，對其再實施保健食品經營衛生許可，缺乏合理性。因此，藥監部門推行《保健食品經營企業衛生許可證》很明顯“不合法”。
近日，有消息稱，湛江市的徐聞縣食藥局已將其先期扣壓零售商的保健食品予以解封。之所以這么做，據說是緣于湛江市食藥局有指令，而湛江市食藥局是否又是執行廣東省食藥局的指令，其行為與律師函有沒有關系，尚不得而知。但不管怎么說，解封，對經營者來說，總是一件好事。 有關此事的走向我們將繼續予以關注。
