[ 彭德才 ]——(2008-1-4) / 已閱28988次
涉訴上訪現(xiàn)象的法理分析
彭德才
一、民眾涉訴上訪法理基礎(chǔ)及政法傳統(tǒng)
涉訴信訪，一般是指自然人、法人或其他組織采用書(shū)信、電話、電傳、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、來(lái)訪等形式，向各級(jí)人民法院反映情況，提出意見(jiàn)、建議和要求，依法應(yīng)由人民法院處理的活動(dòng)。信訪事項(xiàng)一般包括：不服各級(jí)法院的生效判決、裁定和調(diào)解；檢舉、投訴司法機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)和違法亂紀(jì)行為；咨詢(xún)有關(guān)政策、法律和問(wèn)題，尋求相關(guān)幫助；對(duì)相關(guān)司法問(wèn)題提供各種建議、表達(dá)自己的意見(jiàn)和看法等等。
各級(jí)法院每年都要接待大量的公民的來(lái)信來(lái)訪，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1993年至1997年最高人民法院共處理和接待來(lái)信來(lái)訪54萬(wàn)件次，2001全年共處理和接待來(lái)信來(lái)訪15萬(wàn)件次，2003全年共處理和接待來(lái)信來(lái)訪12萬(wàn)件次，2004年，地方各級(jí)人民法院辦理來(lái)信來(lái)訪422萬(wàn)件次。長(zhǎng)年來(lái)各級(jí)法院也始終把減少信訪數(shù)量作為其奮斗的一個(gè)目標(biāo)，這是法院的一項(xiàng)重要而繁雜的工作。早在1957年7月2日，最高法院院長(zhǎng)董必武就在第一屆人大四次會(huì)議上講：“這(接待信訪申訴)是最高人民法院的一項(xiàng)極為繁重的工作。”近半個(gè)世紀(jì)后，現(xiàn)任最高法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)在2004年的工作報(bào)告中又再次指出：“由于法律對(duì)申訴沒(méi)有時(shí)間、次數(shù)、審級(jí)的限制，因此接待、處理不服各級(jí)人民法院生效判決和裁定的申訴，是我院一項(xiàng)極為繁重的工作。”同時(shí)，對(duì)于上訪民眾來(lái)講，上訪也并非一件易事，并非一定就意味著能“得到一個(gè)說(shuō)法”。但是涉訴上訪卻依然如火如荼，這有其深刻的原因。
（一）涉訴上訪的憲法基礎(chǔ)
現(xiàn)行憲法明文規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)”。“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”。“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利……對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理，任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)”。 由此可見(jiàn)，信訪權(quán)（包括涉訴信訪權(quán)）是國(guó)家賦予人民的憲法性權(quán)利，信訪是一種行使憲法規(guī)定的權(quán)利義務(wù)的方式，作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)，接待信訪是它的義務(wù)。根據(jù)現(xiàn)行憲法，信訪權(quán)可以分為兩大類(lèi)：一是批評(píng)建議的權(quán)利，這是公民參與社會(huì)與國(guó)家管理的權(quán)利。一是控告、申訴、檢舉的權(quán)利。由此可知，我國(guó)的信訪權(quán)具有雙重的意義：首先，它是重要的公權(quán)利；另一面，信訪權(quán)具有保障私權(quán)的性質(zhì)，公民通過(guò)信訪權(quán)的行使主張私權(quán)利的存在并尋求司法救濟(jì)。
（二）涉訴信訪制度體現(xiàn)了黨的工作路線
涉訴信訪是我黨基本工作路線在司法領(lǐng)域內(nèi)的體現(xiàn)，新中國(guó)政法文化在司法的具體實(shí)踐上主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是司法的群眾路線，一是司法的實(shí)事求是原則。 首先就司法的群眾路線而言，它的實(shí)質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)，任何司法官員，無(wú)論級(jí)別高低都應(yīng)當(dāng)不拘泥形式，與群眾直接接觸。早在延安時(shí)期，毛澤東就曾對(duì)時(shí)任陜甘寧高等法院院長(zhǎng)的謝覺(jué)哉講，司法也應(yīng)大家動(dòng)手，不要只靠專(zhuān)問(wèn)案子的推事、裁判員，還有一條規(guī)律：任何事都要請(qǐng)教群眾。 走群眾路線正是人民司法的傳統(tǒng)之一。新中國(guó)第一任最高法院院長(zhǎng)沈鈞儒講：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、為人民服務(wù)的工作，人民司法工作者應(yīng)該全心全意為人民服務(wù)；因而群眾路線是人民司法的一個(gè)基本問(wèn)題。” 其次，就司法的實(shí)事求是原則而言，人民司法承認(rèn)存在錯(cuò)案，要求“有錯(cuò)必糾。”1952年彭真在政法干部訓(xùn)練會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“我們要堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)，法律為準(zhǔn)繩，發(fā)現(xiàn)冤案、錯(cuò)案就糾正。” 既然我們承認(rèn)客觀上有“錯(cuò)案”，那么在來(lái)信、來(lái)訪中，當(dāng)事人不服各級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或裁定的申訴，是“法院發(fā)現(xiàn)錯(cuò)判案件的送上門(mén)來(lái)的材料”。 也正在此歷史基礎(chǔ)支撐下，信訪被認(rèn)為是人民司法的具體舉措而取得合法的制度地位。
二、涉訴上訪現(xiàn)象的原因考察
前述的法理基礎(chǔ)及政法傳統(tǒng)表明，民眾上訪不但有其合法性，而且有利于司法建設(shè)，這是涉訴上訪得以被許可存在的前提條件。但是，涉訴信訪洪峰現(xiàn)象的出現(xiàn)仍有其他多方面的原因。
（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型與涉訴上訪
現(xiàn)今，我國(guó)正在經(jīng)歷由單位社會(huì)向契約社會(huì)的轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型產(chǎn)生兩個(gè)重要的社會(huì)后果：一是人們的關(guān)系類(lèi)型發(fā)生了根本的改變，由單位社會(huì)里權(quán)力服從關(guān)系轉(zhuǎn)向契約社會(huì)中人們平權(quán)的關(guān)系。因此也就產(chǎn)生了第二個(gè)變化：糾紛的大量涌現(xiàn)。在權(quán)力服從型的關(guān)系中，由于主要的關(guān)系是權(quán)力服從關(guān)系，這種關(guān)系中發(fā)生糾紛的概率相對(duì)低，糾紛即使產(chǎn)生，外化出來(lái)的也很少，走出單位的糾紛就更少。契約社會(huì)則不然，在契約型社會(huì)里，由于人的關(guān)系是平等的權(quán)利關(guān)系，雙方發(fā)生糾紛的概率本身就很大，再加上雙方是平等的權(quán)利主體這一現(xiàn)實(shí)使糾紛不容易解決；失去經(jīng)濟(jì)與政治權(quán)力的基層社會(huì)的權(quán)力擁有者解決糾紛的能力隨之下降，糾紛便大量由基層向上傳遞。 在這外化出來(lái)的糾紛中，相當(dāng)一部分被訴至法院，法院解決糾紛的數(shù)量隨之大大增多，涉訴上訪的數(shù)量也就因此增多。
（二）公民傳統(tǒng)觀念、法律意識(shí)與涉訴上訪
涉訴上訪與我國(guó)民眾的傳統(tǒng)思想觀念、法律意識(shí)也存在密切的聯(lián)系。第一，樸素的刑罰報(bào)應(yīng)觀影響著涉訴上訪。“以牙還牙、以眼還眼、殺人償命”的觀念至今仍影響我國(guó)的普通民眾，在刑事涉訴上訪案件中，尤其是死刑涉訴上訪案件中，許多刑事被害人因?yàn)榉ㄔ旱呐袥Q與其內(nèi)心期望的刑罰存在差距而走上上訪的道路。
江西省上饒縣的付某因?yàn)槠渑赌衬吃谏钲诖蚬r(shí)被殺，案犯祝某在深圳中院一審被判死刑，廣東省高院二審時(shí)改判死緩，付某對(duì)此堅(jiān)決不服，先后赴京上訪13次。江西省鉛山縣的顏某因其妻子被殺，因法院未判處罪犯許某死刑及民事賠償未執(zhí)行到位而上訪。
第二，清官情結(jié)影響著涉訴上訪。我國(guó)古代雖然也有較為完備的法制，但卻從來(lái)沒(méi)有成為調(diào)整社會(huì)關(guān)系和治理國(guó)家的主導(dǎo)力量，主要是依人而治，靠當(dāng)權(quán)者的賢能和權(quán)威來(lái)治理國(guó)家，法律則成為權(quán)力者的工具。普通民眾則渴盼“青天”，把權(quán)利的申張和正義的實(shí)現(xiàn)寄托在賢明的領(lǐng)導(dǎo)人和好的干部身上，他們也許不大相信法律，卻都相信清官。清官意識(shí)在人們的內(nèi)心深處扎了幾千年的根，直到現(xiàn)在也難以舍棄揮卻，并在信訪活動(dòng)中得到了集中體現(xiàn)，如己經(jīng)進(jìn)入司法程序的案件，當(dāng)事人希望通過(guò)信訪來(lái)加重其勝訴的籌碼。清官情結(jié)同時(shí)也堅(jiān)定了上訪者的意志。
四川威遠(yuǎn)縣的朱某,為要回原屬于自己的幾間老屋,不服威遠(yuǎn)縣法院判決,持續(xù)25年不斷上訪，她逢人便說(shuō):“我相信黨的實(shí)事求是,相信法律的公正。
第三，不斷增強(qiáng)卻朦朧的法律意識(shí)影響著涉訴上訪。我國(guó)公民民主意識(shí)和法律意識(shí)在不斷增強(qiáng)，公民要求切實(shí)維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí)也不斷增強(qiáng)，但是由于許多公民的朦朧法律意識(shí)和法律知識(shí)水平所限，不知應(yīng)如何通過(guò)法律途徑來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益，這便使得群眾維護(hù)自身合法權(quán)益的愿望通過(guò)信訪渠道反映出來(lái)。加之我國(guó)自古以來(lái)的就有“懼訟”和“仇訟”的思想，群眾習(xí)慣于通過(guò)行政手段解決糾紛，而不愿通過(guò)司法途徑來(lái)解決矛盾糾紛。
（三）弱勢(shì)司法與涉訴上訪
涉法信訪存在的一個(gè)重要原因在于“弱勢(shì)司法”。“弱勢(shì)司法”與司法權(quán)威缺失及訴訟成本高昂存在密切關(guān)聯(lián)。
現(xiàn)階段，我國(guó)的司法權(quán)威觀念在普通百姓心中遠(yuǎn)未確立，這是與我國(guó)法院制度設(shè)置的不完善，法院的地位不獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，司法不公，我國(guó)的民族傳統(tǒng)與精神沒(méi)有法治傳統(tǒng)等諸多因素是分不開(kāi)的。首先，法院制度設(shè)置的不完善。其一，法院地方化。所謂法院的地方化，是指法院在機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、法官產(chǎn)生等方面只屬于地方，不屬于中央的一種司法體制模式。其二，司法模式行政化。這表現(xiàn)為法院內(nèi)部審判業(yè)務(wù)運(yùn)作模式的行政化、審判委員會(huì)審批制、法官之間的等級(jí)制以及上下級(jí)法院關(guān)系行政化等方面。其次，司法不獨(dú)立。司法權(quán)的行政化、司法權(quán)的地方化、地方保護(hù)主義以及法院內(nèi)部管理制度混亂等因素致使司法權(quán)在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中難以實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立。復(fù)次，司法不公。司法公正是司法權(quán)威得以存在的前提條件，源于裁判者本身的素質(zhì)等原因，在立案、審理、裁決、執(zhí)行階段司法不公、枉法裁判的現(xiàn)象仍然十分常見(jiàn)，這種現(xiàn)象致使民眾對(duì)司法產(chǎn)生不信任感。再次，傳統(tǒng)的人治觀念、畏法厭訟、懼法恥訟觀念也影響著司法權(quán)威的確立。
高昂的訴訟成本也迫使許多民眾走上上訪的道路。下面的案例對(duì)此可作一個(gè)充分的說(shuō)明：
一打工者甲因勞動(dòng)爭(zhēng)議選擇了仲裁，首先支付仲裁費(fèi) 380 元，律師費(fèi) 1000元；然后對(duì)仲裁結(jié)果不服，遂向法院起訴，支付律師費(fèi) 1500 元，訴訟費(fèi) 600 元；之后，又對(duì)一審判決不服，提起上訴，支付上訴費(fèi) 60 元，律師費(fèi) 3500 元。總計(jì) 7040 元（不計(jì)交通、住宿等其他費(fèi)用），并耗時(shí) 16 個(gè)月才解決。這些花費(fèi)對(duì)一般家庭來(lái)說(shuō)應(yīng)該是個(gè)不小的數(shù)目了，但是如果采取上訪的途徑，這些花費(fèi)就根本不存在了，而且很可能處理得更快。另外，由于種種原因，現(xiàn)實(shí)中司法途徑的公正性也很難得到保障，或者至少當(dāng)事人心目中的“正義”很難實(shí)現(xiàn)。所以，在這種情況下，無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)效益上，還是從正義訴求上，都迫使當(dāng)事者選擇了上訪之路。
（四）強(qiáng)勢(shì)信訪與涉訴上訪
隨著單位社會(huì)解體的加速，新的社會(huì)糾紛大量產(chǎn)生，由于上述公民清官情結(jié)、畏訟恥訟、訴訟成本高昂、司法權(quán)威缺位等原因，大量的矛盾被反映到了信訪部門(mén)，這就形成了新的上訪熱。上訪熱導(dǎo)致至少以下兩個(gè)結(jié)果：一為信訪機(jī)構(gòu)增多，包括法院在內(nèi)的各級(jí)各類(lèi)的機(jī)關(guān)內(nèi)部都成立了信訪機(jī)構(gòu)；二為信訪機(jī)構(gòu)權(quán)利增強(qiáng)，信訪機(jī)構(gòu)由一個(gè)傳達(dá)社會(huì)信息的渠道逐步變成了解決糾紛的正式機(jī)構(gòu)。信訪機(jī)構(gòu)增多和信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力增強(qiáng)導(dǎo)致民眾信訪越來(lái)越有實(shí)效。有實(shí)效的上訪信息又刺激了民眾上訪的積極性，上訪積極性的增加導(dǎo)致上訪人數(shù)的增加，上訪人數(shù)增加的壓力促使信訪機(jī)構(gòu)提高效力，并促使社會(huì)對(duì)信訪機(jī)構(gòu)的投入以增加上訪的產(chǎn)出。最近10年來(lái)，強(qiáng)化信訪的努力在各地都存在，這一趨勢(shì)使信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力不斷增加，信訪與權(quán)力評(píng)價(jià)的關(guān)聯(lián)度日益加深，信訪量的多少成為衡量政績(jī)的重要指標(biāo)。這一努力的結(jié)果無(wú)疑是大大增加了信訪的產(chǎn)出，信訪產(chǎn)出的增加在兩個(gè)方面刺激了社會(huì)的信訪熱情：一是確實(shí)有相當(dāng)一部分人通過(guò)信訪途徑快速、合法地維護(hù)了自己的權(quán)利，這使許多受到侵害的良善公民走向信訪；二是信訪使一些人取得了非制度甚至是非法的利益，起碼信訪使一些人(不是全部)通過(guò)上訪取得了在制度內(nèi)無(wú)法獲取的利益。 由此產(chǎn)生下面這個(gè)怪圈：
上訪洪峰→影響社會(huì)和諧→預(yù)防和處理信訪的能力成為考核政績(jī)的重要指標(biāo)→投入信訪機(jī)構(gòu)的人力、物力增加、信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力增強(qiáng)→民眾上訪成功幾率加大→成功上訪刺激更多民眾的上訪熱情、上訪繼續(xù)增多→對(duì)上訪的投入繼續(xù)加大→上訪更有實(shí)效→更多的上訪→最終形成了無(wú)法解決的上訪洪流。
三、應(yīng)對(duì)涉法涉訴上訪的對(duì)策
（一）樹(shù)立司法權(quán)威
現(xiàn)在的司法本身存在問(wèn)題，這是涉訴上訪大增的原因，但是，不是主要的原因。涉訴上訪頻發(fā)的主要原因不在于審判本身，而在于法院的生態(tài)環(huán)境不好。社會(huì)一方面賦予法院解決糾紛的功能，另一面又對(duì)它不信任，不賦予它以獨(dú)立的地位，事實(shí)上也不賦予它的判決以最后、最終的性質(zhì)。這從兩個(gè)方面推動(dòng)涉訴上訪：一是當(dāng)事人對(duì)法院判決公正性的懷疑，二是對(duì)法院的裁判心存改判的預(yù)期。如果法院的判決是最終的，還有誰(shuí)到法院外去尋求救濟(jì)？因此，必須賦予法院獨(dú)立、最終地解決社會(huì)糾紛的權(quán)力，在法治國(guó)家，糾紛問(wèn)題由法院按法律說(shuō)了算，沒(méi)有其他可行之道。 同時(shí)，積極推動(dòng)司法改革，理順?biāo)痉w制，合理設(shè)計(jì)審級(jí)結(jié)構(gòu)，有條件的實(shí)行三審終審，最大限度地實(shí)現(xiàn)司法公正和效率，從源頭上減少公民信訪的絕對(duì)數(shù)量。
（二）準(zhǔn)確定位涉訴信訪制度的功能
實(shí)際上，我國(guó)的信訪制度已經(jīng)陷入了一個(gè)十分尷尬的境地。一方面國(guó)家認(rèn)同信訪制度是我國(guó)最基本的民意表達(dá)制度，承認(rèn)信訪是我們社會(huì)主義國(guó)家公民的基本民主權(quán)利，其價(jià)值取向是為人民服務(wù)和保障公民的合法權(quán)益。另一方面又一再?gòu)?qiáng)調(diào)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定的大局，把各種問(wèn)題解決在基層，在社會(huì)穩(wěn)定的統(tǒng)一目標(biāo)下，想盡一切辦法阻止越級(jí)上訪、集體上訪、重復(fù)上訪，尤其是重大節(jié)慶和會(huì)議期間的赴京上訪，以信訪量的多少為各地方政府排序，將大幅度減少信訪量作為社會(huì)穩(wěn)定的考核指標(biāo)。那么信訪制度的設(shè)立到底是以弘揚(yáng)公民民主政治權(quán)利、解決社會(huì)進(jìn)程中所暴露出來(lái)的問(wèn)題為己任呢，還是以減少乃至消除這種中國(guó)特色的信訪現(xiàn)象，維護(hù)穩(wěn)定為主要工作目標(biāo)呢?實(shí)際情況是我們信訪工作部門(mén)兩種自相矛盾的工作都要做，這種矛盾無(wú)疑使信訪制度在功能上陷入模糊。此外，信訪制度的非規(guī)范性、非程序性、非專(zhuān)業(yè)性、結(jié)果的高度或然性等弊端也飽受學(xué)者詬病。對(duì)于信訪制度所暴露出來(lái)的問(wèn)題，學(xué)界存在三種改革的建議：一為加強(qiáng)信訪功能說(shuō)，二為取消信訪制度說(shuō)，三為單純信息傳遞機(jī)構(gòu)說(shuō)。筆者贊同第三種觀點(diǎn)，如前所述，強(qiáng)化信訪只會(huì)導(dǎo)致更大的信訪洪峰；信訪制度也不能立即廢除，它有其深刻的法理及政策基礎(chǔ)，在當(dāng)前也具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，試圖在短期內(nèi)廢除信訪制度的想法根本不具有任何現(xiàn)實(shí)可能性。正確的選擇是強(qiáng)化法院的功能，將信訪機(jī)構(gòu)還原為一個(gè)下情上達(dá)的信息傳遞機(jī)構(gòu)。
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