[ 陳曉航 ]——(2008-2-19) / 已閱23706次
互聯網時代的彩票法律制度
陳曉航
（重慶郵電大學 法學院）
一、彩票的起源
（一）國外彩票的起源
早在古希臘時候，人們利用一種小球和幾個數字來抽獎游戲，彩票就是這種游戲的一種延續。在古羅馬，愷撒大帝通過發行彩票集資修建城池。中世紀歐洲的藝術家們通過彩票來籌集善款，資助藝術家們的創作。早在1200年前，在佛蘭德期（包括現比利時的東佛蘭德省和西佛蘭德省以及法國北部部分地區）的農貿市場上，彩票是用來決定土地歸屬的一種辦法。荷蘭在1444年前出現了彩票，而這些都是很小范圍內的、地域性的彩票活動。
在1519年，產生了最早的樂透型彩票。在“彩票之父”貝內德托•根蒂勒生活的年代，熱那亞共和國有一種風俗，每年要從90名候選人中挑出5人作為該國議會的議員，根蒂勒提出將90人的名字寫在90個球上，從中抽取5人球的辦法，從而誕生了早期的5/90的樂透型彩票。從16世紀到20世紀，各個歐洲國家紛紛開始允許個人或公眾機構通過彩票來集資，1569年，伊麗莎白女王批準了英國發行彩票，用來修繕公共設施。在德國，17世紀的漢堡最早出現了彩票。大部分歐洲國家批準私人企業主經營彩票業務，其目的并不是為了公益目的，而是為了彌補私人企業主利潤下降而采取的一種政策上的妥協。在西班牙、葡萄牙、丹麥、荷蘭和奧地利等國，政府或慈善組織成立專門的彩票機構來經營彩票。
歐洲最早的國家彩票機構是1726年成立的,距今已經有280年歷史。由于私人發行彩票的弊端不斷暴露出來，進入20世紀后，歐洲的大部分國家都廢止了私人彩票活動，而僅保留國家彩票。 在20世紀，更多的國家，如瑞典、挪威、南斯拉夫和馬耳他等，都紛紛成立了國家彩票發行機構。1923年，英國出現了一種新的彩票衍生產品——足球競猜型彩票。1934年，瑞典成立了第一家由家家經營的足球彩票公司。二戰后，大多數歐洲國家看到了足球彩票在促進體育運動和籌集資金上的巨大優勢，開始批準私人體育協會（組織）經營“足球彩票公司”，來籌資資助體育運動，而傳統的國家彩票公司繼續發行樂透型彩票。隨著發行規模的擴大，最終，這些足球彩票公司也被獲準發行樂透型彩票。
目前，彩票業遍布世界一百一十多個國家，成為公認的“第六大產業”。
（二）我國彩票的發展歷程
早在我國晚清的義賑救荒中就出現了籌資救災的彩票。而從新中國成立以來，直到1987年7月27日我國開始發行福利彩票，到了1994年開始發行體育彩票。2001年中國的福彩、體彩兩支彩票銷售總額達到了289億人民幣，但這也只是相當于美國加州一年的彩票銷售額。到2003年即增長到了400億元，幾十萬人的從業人員，彩民人數發展迅速，目前粗略統計接近1億人。近年來，網絡購買彩票新方式的出現，使得彩票銷售迅速升溫。據相關部門調查，近年來網絡銷售彩票額成倍增長。2003年全國通過網絡購買彩票的銷售額為4524萬元，2004年為6569萬元，同比增長145%; 2005年總銷售額達1.2億元，同比增長近200%; 2006年總銷售額約為5億元，同比增長316％; 2007年網絡售彩銷售額預計將達到18億元，同比增長將達到260％。
然而，在2007年，彩票市場衍生了一些不理智、甚至非法行為，這種非法行為在網絡上表現得更是淋漓盡致。據不完全統計，目前，全國擁有國家或省級地方彩票中心授權的網站有10多家，而形形色色帶有行騙色彩或者賭博性質的灰色彩票網站則超過700家。于是，通過網絡銷售彩票所帶來的負面性體現了出來，網絡“毒瘤”滲入到了社會中。因此，相關部門開始著手 規范網絡銷售彩票行為，就在2007年11月6日，財政部、公安部、民政部、信息產業部以及國家體育總局五大部委在第36號公告中要求：停止非彩票機構主辦網站彩票銷售業務；整頓彩票機構利用互聯網銷售彩票業務；嚴厲查處和打擊利用互聯網非法銷售彩票行為。 但是這并沒有遏制住“腫瘤”的繼續惡化，終于，在2008年1月2日，財政部、民政部、國家體育總局聯合下發通知(財綜200784號)：各彩票機構應嚴格貫徹執行<彩票發行與銷售管理暫行規定>(財綜200213號)的有關規定，不得利用互聯網發行銷售彩票；已經利用互聯網開展彩票銷售業務的彩票機構及其網站，自通知下發之日起，一律停止利用互聯網銷售彩票。
二、彩票的概念及其特點
（一）彩票的概念
在財政部頒發的《彩票發行與銷售管理暫行規定》中對彩票作了定義，即“彩票是國家為支持社會公益事業而特許專門機構壟斷發行，供人們自愿選擇和購買，并事前公布規則，取得中獎權利的有價憑證�！�
（二）彩票的特點
第一，彩票是一種建立在機會均等基礎上，公平競爭的娛樂性游戲。雖然從本質上來講彩票業并不能創造價值，但作為一種社會資源重新配置的手段彩票業已成為政府籌集社會公益資金的一個重要渠道。由于彩票可以緩解政府財政壓力，造福社會公益事業，因此，如今世界大多數國家和地區都發行彩票，涉及社會福利、公共衛生、教育、體育、文化等多個領域，發行規模非常大，以致許多學者稱其為“第二財政”。彩票市場是金融市場的重要組成部分，彩票是一種特殊的金融工具。同股票、債券、基金一樣，發行彩票可以持續、反復地籌措和吸納社會閑散資金，素有 “微笑的納稅女神”和“無痛的稅收”之稱。但它只反映購彩者和彩票發行者之間潛在的可能的獎金分配關系，彩票對購買者的回報是建立在概率基礎上的，而不是建立在經濟效益上。從這個意義上說，彩票是一種“或然性證券”。
第二， 彩票在我國現階段更是發揮著重要的作用。我國經濟飛速發展。然而，目前我國的積極財政政策是以國債政策為主通過擴大國債發行規模，籌集更多的資金，以加大公共投資支出。但從動態趨勢來看，我國國債發行規模自1994年以來以30%的速度急速擴張，正面臨著巨大的壓力及與日俱增的財政信用風險。盡管與國際相比較，我國目前的國債負擔率尚不算高，但我國中央財政的債務依存度卻明顯偏高，且有不斷攀升的趨勢，中央財政正面臨著嚴峻的債務風險。不僅如此，由行業主管部門、政策性銀行發行的由政府擔保的建設債券和金融債券，由于政府對其償還存在一定的責任，因而實際上已屬于“準國債”的范疇，這勢必加重政府財政的風險。而要從根本上降低國債規模擴張帶來的風險，發行彩票無疑是一種非常好的方式。
第三，彩票的發售屬于籌資性質，一般由政府或政府授權機構控制使用，支持公益事業發展，沒有支付股息、債息等壓力，基本上是無償的。總之，彩票是一種特殊的金融工具，其間接的經濟效益更是矚目：其一是可以促進消費，拉動經濟增長點。其二是它把個人手中的閑散資金導向社會福利事業，實現了第三次分配，增強了社會穩定功能，具有帕累托改進的性質。
三、彩票制度的法律規制
（一）彩票立法之重要性
由于彩票在財政法上的力量是巨大的，它不僅是一種無償的吸納閑散資金的渠道，并且對社會公共事業有著舉足輕重的作用，各國政府均將彩票的發行或監管權掌握在自己手中，一方面是要實現彩票制度建立的公益目的，另一方面也是為了防止彩票在私人手中，走向暴利的反面，引發社會秩序的混亂。因而從彩票的特點來看，無一不與國家及政府作用相關，包括：政府把彩票業作為籌集社會公益資金的重要渠道；彩票業由政府主辦；國家對彩票發行實行法律保護，并通過法律進行公眾監督與檢查；國家對彩票發行采取一系列優惠政策，使彩票在社會生活中處于公認合法的地位。雖然從游戲規則上說，人們購買彩票是基于獲利目的的自愿行為，但從本質上看，發行公益彩票是政府從老百姓手里無償地收錢，這是國家進行利益再分配的一種手段。因此發行彩票的決策及實施過程，不是由 政府臨時決定，而必須通過法律規定。而政府要實現有效的引導和監管也必然要采用法律的手段來規制彩票的發行。 無論在國內還是國外，彩票的發展除了健全的法律體系外與任何因素無關。對于彩票，很多國家都是先立法后發行。政府通過立法的形式給予彩票業以優惠政策和保護措施，以法律的形式確認彩票的經營管理，從而保證彩票業在法制軌道內健康發展。然而我國發行彩票十幾年來對彩票的制作、發行、兌獎等程序以及在管理上卻一直沒有專門的法律，目前所依據的還主要是《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國個人所得稅法》、《公證暫行條例》、《公證程序規則》等幾部法律法規以及國務院及其主管部門頒布的行政性規章。而且在這些法律法規之中，都只有一些原則性的規定，對具體程序并沒有明確的文字規定。市場經濟規律及國家法制建設的完善與發展以及我國彩票業自身的發展都對彩票的規范管理提出了更高的要求。
目前，我國彩票走的是一條先發行后立法的道路，至今《彩票法》尚未出臺，很多市場行為是靠國務院某個部門的文件、政策規定來調整的，彩票市場的種種問題難以得到及時解決�？梢哉f，彩票市場出現的一些混亂和問題就與立法規范的滯后有著重要的聯系。
（二）我國彩票市場目前面臨的混亂和問題
第一，“私彩”層出不窮、“賭球”之風漸盛，國家發行彩票的福利精神被殘酷的現實支離破碎。
第二，各成體系，惡性競爭，不規范操作時有發生。經過多年的發展，目前我國福利彩票和體育彩票發行各成體系，從業人員眾多。除了足球彩票由體育彩票中心發行外，兩大中心在另外幾種產品上進行同質競爭。雙方為了爭奪市場份額進行事實上的價格戰，最終結果往往以損害公正、公開和穩定的游戲規則來達成籌資目的。
第三，部門利益造成局部指揮整體，影響立法的公正，拖住彩票管理法制化的后腿。立法機關無法協調兩大發行機構的利益。
第四，是政企不分，監管不力，案件不斷。作為有明確行政隸屬的事業單位的福彩中心和體彩中心發行經營彩票，實際上是在進行企業化運作。作為監管部門的財政部，其監管職能由財政部一個處來具體實施，往往心有余而力不足。所以實際的監管是由兩大中心的上級主管部門民政部和國家體育總局來實施，本質上是一種自我監管。
（三）網絡時代彩票立法規范之探討
第一，明確彩票發行的目的與宗旨。彩票是政府籌措公益資金的渠道，是國民收入的第三次分配。（第一次分配是每個人的直接收入，然后通過稅務等方式調節高低收入人之間的差距，實現第二次分配；而通過募捐、發行福利彩票等途徑籌集資金，興辦各種福利事業，則是第三次分配。）發行彩票的目的是緩解政府財政壓力，造福社會公益事業。彩票銷售在扣除獎金與成本后，所得凈收入的資金，一般都由政府投入社會公益項目中。我國主要是民政福利、體育方面，在國際上還包括教育、科學、衛生、文化、環保、城建、就業、扶貧、治安等方面。社會和政府對彩票的容忍在于彩票收益方面在社會公益事業上的貢獻，也就是說彩票的負面因素為正面做出的貢獻所掩蓋，有了這個貢獻，彩票業才可能得到允許和發展。 所以，應該規定彩票是國家授權進行的通過向社會籌集公益福利資金，資助社會公益福利的非盈利事業。彩票發行雖然要通過市場來體現，但不是一般意義的經營活動。
第二，規定彩票為國家專賣品，只允許以促進社會公共事業、福利事業的發展為宗旨發行彩票，不容許以其他名義發行彩票。因此，發行彩票的公益性目的決定了對以中飽私囊為目的的營利性的“私彩”應當予以禁止和取締。從世界各地的彩票發行主體來看，可以分為政府發行的彩票和私人發行的彩票。 目前世界上有一百多個國家和地區在發行各種形式的彩票，這一產業的共同點在于：彩票絕大多數都是由政府主辦；國家對彩票發行實行法律保護；國家通過法律進行公眾監督與檢查并對發行采取一系列優惠政策。這說明在絕大多數國家，彩票就是國家專營的。在我國，目前不允許私人發行彩票。雖然不能排除將來有允許私人發行彩票的可能，但我認為，根據我國國情和世界彩票業的走向，起碼在可以預期的未來，我國彩票業還應只限于政府發行的、公益性彩票。即彩票業由中國政府主辦，國家對彩票發行實行法律保護，并通過法律進行公眾監督與檢查�！按_立彩票為國家專賣品”這一一般性規則所對應的排他性規則就是：禁止發行私彩。私彩，是指沒有經過政府批準，不接受有關部門管理而私自發行的各種彩票。發行彩票的公益性目的決定了對以中飽私囊為目的的營利性的“私彩”應當予以禁止和取締。因此，在中國境內發行彩票的主體應只限于中國政府及相關政府部門，個人和外資均不得在中國境內發行彩票。
第三，規定更為完善的彩票發行制度。各國（地區）彩票發行的批準權一般都集中在中央政府；美國、澳大利亞等聯邦制國家的批準權則在州政府。一個國家（或一個州內）一般通過一個主辦單位和一個專門的發行系統來發行一種彩票。 目前，我國彩票發行的審批權在國務院。除國務院，我國任何政府部門、組織、個人和外資機構沒有授權發行彩票的權力。
1、明確彩票發行的獨家壟斷性，擺脫部門彩票怪圈，發行國家彩票。
這里所討論的“彩票的獨家壟斷性”與上一段中我所提到的“國家專賣品”概念不是在一個層面上的�！皣覍Ｙu品”是相對于私彩而言的；“彩票的獨家壟斷性”是建立在“國家專賣品”之上的，目的是處理政府內部的關系。發行機構的獨家壟斷性是國際上最常見的一種市場組織結構形式。不論是政府專門設立的彩票管理局還是政府授權財政部或社會保障部，抑或政府授權給某一非政府商業銀行機構來完成發行職能，在發行環節上實行獨家壟斷都是共同特征。 國家彩票就是以彩票發行的獨家壟斷性為基礎的。目前，我國彩票的發行方式是由國務院批準，財政部監管，民政部和體育總局為指定的具體發行部門。所以我國的彩票其實就是一種典型的部門彩票，而不是國家彩票。部門之間可能或實際存在的競爭打破了彩票業是“國家特許、高度壟斷的新興產業，不允許競爭”的限制。因而，只有割斷了部門與彩票的利益，由國家授權的機構統一經營，才能更有利于彩票法相關規則的制定和彩票業制度的完善。
在這一部分中，我要明確的問題是：要改革我國現行彩票發行制度，改為由一個經國務院授權的機構統一監督管理彩票的發行。至于具體由什么機構來完成這一工作，我在下一部分中嘗試討論。
2、制度建設——彩票的主管機構
關于彩票的主管機構有如下幾種選擇：設立“彩票專賣局”，使之成為全國彩票業的管理機構；授權給財政部主管彩票業（如瑞典）；授權給某一非政府商業銀行主管彩票發行（如日本政府指定日本第一勸業銀行）等等。筆者認為，不論規定上述哪種方式或者還有其他管理模式，都必須滿足“由一個經國務院授權的機構統一監督管理彩票的發行”這個基本條件，并且應規定該機構的職責和權限。在此基礎上才可以再分析哪種管理模式更適合中國國情。
3、制度建設——彩票的經營機構
通過查閱有關外國彩票發行的資料，我認為應將我國彩票發行制度改為：由一個經國務院授權的機構統一監督管理彩票的發行，再由其授權彩票公司完成具體經營工作。不過，在<彩票發行與銷售管理暫行規定>下，官方的彩票機構是不會自身去進行網售業務。
在大多數國家中，彩票由政府授權的彩票公司經營，政府可以多種形式進行控制和參與管理，企業公司來具體運作。這是彩票業發展的必然趨勢，也是中國彩票業與國際接軌的一個重要標志。實踐證明，只有實行彩票產業化，才能保證彩票業穩定、持續地發展。而目前，每年發行多少彩票是由彩票發行部門即民政部和體育總局統計各省需求，并綜合上一年度的銷售額，結合當地的收入情況，框定一個額度，通過財政部上報到國務院批準。國務院再根據社會保障資金的缺口以及上一年度的發行情況制定一個總額度，再由財政部具體分配到民政部和體育總局。
（四）完善網絡彩票銷售制度
2008年1月2日，財政部、民政部、國家體育總局聯合下發通知(財綜200784號)：各彩票機構應嚴格貫徹執行<彩票發行與銷售管理暫行規定>(財綜200213號)的有關規定，不得利用互聯網發行銷售彩票；已經利用互聯網開展彩票銷售業務的彩票機構及其網站，自通知下發之日起，一律停止利用互聯網銷售彩票。 <彩票發行與銷售管理暫行規定>是2002年財政部頒發的目前唯一針對彩票業的規范文件，文件中稱由于風險大，禁止利用互聯網發行銷售彩票。
1、網絡銷售彩票的現狀
統計表明，截至2007年底，開通彩票頻道的網站有100多家，類似500萬彩票網等專業代購彩票網站有10家。 目前網絡售彩的網站主要有三類：一類是國家彩票中心授權的網站，例如中彩網，是由中國福利彩票發行管理中心的信息發布媒體；一類是取得地方省市級福彩或者體彩中心授權的網站，比如500萬彩票網，大贏家以及澳客網站等，實際上相當于一個網上的投注站；再有一類就是未經任何單位批準授權的非法經營的彩票網站，這樣的非法網站是占絕大多數，據估計這樣的網站有近700家。
一方面，正規操作的網站確實給彩民帶來了一定的便利。通過網站實名注冊，在網上買彩票，比去街頭投注站點購買更加便利。網售彩票類似電子商務平臺，可以跨地購買，還可以借助網上銀行大筆購買，肯定比抱著一堆錢去投注站要安全。
然而，另一方面，在網絡售彩巨大的利益誘惑下，互聯網彩票銷售也出現了一些混亂的局面，私彩、欺詐、涉嫌賭博等現象層出不窮，整個行業遭遇信任危機。一些規模較小的彩票網站為了吸引客戶，更是打出了“投注返傭金”、“收益保底”等承諾。 此類黑網站的泛濫，給網絡彩票市場的管理帶來諸多問題。比如，一些網站以國家彩票為名銷售私彩，為賭球等活動提供渠道，使非法彩票等賭博活動進一步蔓延和泛濫；有人冒用彩票機構名義，以預測、包中等形式詐騙彩民錢財，損害國家彩票公信力；還有人向未成年人出售彩票等，嚴重擾亂了彩票市場秩序，影響了彩票市場健康發展。 可以說，網上售彩的便利與可能發生的問題在其誕生之初就已引起爭議。由于缺乏有效管理和法律保障，這個行業一直泥沙俱下，游走在灰色邊緣。除了中彩網等帶有官方性質的彩票網站外，大量彩票網站均屬非法黑網。尤其在近兩年，來自彩民的投訴居高不下，令管理部門大為頭疼。
因此，網絡彩票銷售市場必須整頓， 但對于非彩票機構網站的界定理解不準確，以為不包括我們這樣的有省級彩票中心授權的網站。 在36號公告第三項，關于“嚴厲查處和打擊利用互聯網非法銷售彩票行為”中提到：對各地財政、公安部門依法責令停止利用互聯網銷售彩票而網站拒不停止的，各地電信管理部門要依據財政、公安部門認定的處罰意見以及提供的相應網站名稱和互聯網接入服務提供者名單，依法通知并監督互聯網接入服務提供者終止或暫停接入服務，對逾期未終止或暫停接入服務的，由電信管理部門依據有關法律法規進行處罰。
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