[ 艾陽 ]——(2008-3-4) / 已閱7713次
分離檢察與司法行政職能 完善檢察一體原則
艾陽 李艷
檢察一體化又稱檢察一體主義，廣義的檢察一體化有兩層基本含義：對外是指檢察獨立，既檢察機關依法獨立行使檢察權，不受法定機關、事項及程序以外的干涉；對內是指業務一體，即檢察機關上命下從，作為命運共同體統一行使檢察權。狹義的檢察一體化僅指業務一體。檢察業務一體主要包括三項內容：一是上命下從的領導關系，下級檢察官在執行任務時須接受上級檢察官的領導，檢察官服從檢察長，下級檢察機關服從上級檢察機關的命令。二是跨區域的檢察活動，檢察官執行職務不受管轄范圍的限制，如有必要可以在轄區外執行職務，或者請求由司法管轄權的監察官代為進行偵查、調查取證、扣押等訴訟活動。三是職務繼承和轉移權，上級檢察官有權親自處理屬于下屬檢察官承辦的案件和事項，同時，上級檢察官有權將下屬檢察官承辦，除非受到法律的特別限制。也就是說，在更換檢察官時，離任檢察官所進行的活動視為接任檢察官的活動，不需要向法官更換時那樣程序更新。
我國作為社會主義法系的代表,《憲法》以及《人民檢察院組織法》都規定了“檢察一體”的原則：“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作”。在司法實踐中，見查機關依領導體制確立了多項制度，體現檢察一體化原則：（1）請示、匯報制度；（2）指令糾正制度；（3）案件交辦制度；（4）檢查指導制度；（5）組織協調制度；（6）備案制度；（7）報批制度。檢察機關還通過建立各種機制保證檢察一體原則的實現，如近年來實行的反貪偵查一體化、公訴一體化等等。可以說，檢察一體原則無論從理論上還是司法實踐中，對檢察權的集中統一行使，及時有效地打擊犯罪，保護國家法制的統一正確實施發揮了非常重要的作用。因此，不斷完善、強化這一原則，對強化法律監督、維護公平正義，保證國家法律統一正確實施有重要的意義和作用。
但多年來，由于我們對“檢察一體”缺乏全面科學的了解，有關這方面的研究也較少，因此在對檢察機關的管理中，過多地奉行行政式的“階層式建構”，檢察職能與司法行政管理職能不分，檢察管理方式行政化，影響和制約著檢察職能的進一步發揮。因此，十六大報告明確提出了要“改革司法機關的工作機制和人財務管理機制，逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離。”
筆者認為，應從以下幾方面入手：
（一） 完善檢察機關雙重領導機制，實行“條條管理”為主，“塊塊管理”為輔，加強檢察機關內部黨的領導。具體來說，包括以下三點：1、賦予上級檢察機關對下級檢察機關檢察官的人事任免權。即地方各級檢察機關的檢察委員會委員、檢察員應統一由上級檢察機關選拔、任命、調配、考核，并征求同級行政區劃人大的意見。也即對檢察官的人事任免實行“條條管理”為主，而對檢察機關內部的其他人員，如司法行政人員、專業技術人員，法警等則實行“塊塊管理”為主，由地方黨委按法定程序任免。2、有上級檢察機關統一從中央財政劃撥下級檢察機關檢察官的工資和辦案經費，實行對財物的控制。3、檢察業務由上級檢察機關負責，實行“條條管理”，完善請示匯報、備案審查、指令糾正等制度，強化公訴一體、反貪一體、批捕一體等機制。這樣能夠有效避免管人不管事、管事不管人的現象，有利于最高檢察院、上級檢察機關在宏觀上掌握檢察機關的整體情況，克服地方保護的弊端，有利于促進公正執法，確保國家法律的統一正確實施。
（二） 加強對檢察一體的理論研究、宣傳，檢察干警應樹立檢察一體的觀念，深刻理解其內涵，自覺運用檢察一體原則指導司法實踐。同時，完善上級檢察機關和上級檢察官對下級檢察機關和下級檢察官的獎懲制度，確保檢察一體原則在司法實踐中得到貫徹。
（三） 予檢察官相對獨立權。獨立行使檢察權，正是檢察權司法屬性的本質要求。目前，我國法律沒有賦予檢察官相對獨立辦案的權利，但在司法實踐中，這方面的改革卻正在不斷深入。諸如主訴（主辦）檢察官改革、職業檢察官改革等等，這些改革正以實證的方式證明賦予檢察官相對獨立的強大生命力，可以說，改革經驗已漸趨成熟。因此，建議通過修改《人民檢察院組織法》、《人民檢察院刑事訴訟規則》，重新構件辦案機構，從法律上賦予檢察官一定的辦案權限，科學合理地界定檢察長、檢察官的職責權限，建立健全激勵機制，最大化地優化司法資源配置。
（四） 實行分類管理。對檢察機關內部的工作人員實行分類管理：一類是專司檢察職能的檢察官，對他們實行職業化管理，從地位、職權、待遇上給予特殊保障，保證一定的穩定性。二類是檢察機關內部的其他工作人員，主要包括書記員、司法行政人員，專業技術人員以及司法警察。將司法警察納入警察序列進行管理，其他人員實行行政化管理，實行行政級別制，即公務員待遇，為檢察職能提供有力保障。
（五） 委會運行規則。檢委會是檢察機關的最高決策機構，主要承擔著重大疑難案件以及檢察機關重大事項的議事決事功能。建議吸納一定數量的德才兼備的資深檢察官為檢委會委員，除檢察長外，個檢委會委員雜行政地位上平等，盡量減少和避免行政性對檢察職能的干擾和影響。
