[ 鄭禮華 ]——(2008-3-13) / 已閱8117次
提高政府應急能力需加強程序建設
鄭禮華
面對突如其來的自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件，政府部門該如何快速應對，2008年的抗冰救災，為我們提供了一個生動的案例，值得從多角度進行總結和思考。
從程序法的角度看，這次抗冰救災工作積累了一些很好的經驗。以湖南為例，這些好的經驗和做法體現在：一是及時啟動應急預案，當冰雪突然襲來時，及時向全省發出紅色冰凍警報，為抗冰救災進行了充分的社會動員和心理準備。二是科學及時的臨機決策。通路、保電、安民，“三保”抓住了抗冰救災的重點，“大救援、大分流、大破冰”三大戰役成就了抗冰救災的決定性勝利。特別是在京珠高速公路湖南段成為冰路、2.7萬臺車和8萬人嚴重受困的危急時刻，省委、省政府果斷決定實施“全力救助、確保暢通、繞道而行、沿途分流”的應急方案，對這里抗冰救災的勝利起到了決定性作用。三是信息及時全面公開。通過新聞發布會、廣播、電視、網絡等多種途徑及時對外發布最新的抗冰救災的措施、進度和情況，讓社會對災情有充分的了解和認識，積極參與到抗冰救災斗爭中。四是有效的行政指導。為成功實施衡棗分流，實現京珠高速湖南段暢通，發揮了重要作用。1月28日，京珠高速粵北段的嚴重滯堵，湖南省委、省政府果斷提出衡棗分流的對策，即從衡棗高速分流京珠高速南段滯留的車輛，對所有繞行車輛不罰款、不卸載、不檢查、不收費，還給每輛分流車200元，勸說司機改道，發放公開信、分流示意圖，媒體不間斷廣播路況信息和優惠政策。結果，1月28日至2月4日，經衡棗高速分流廣西的車輛達6.6萬臺，進入京珠北上車輛5.3萬臺，大大減輕了京珠高速壓力，衡棗高速分流線也因此被稱為京珠大救援的“生命線”，十多萬人得以疏散。
但是從全國來看，這次抗冰救災工作也暴露出政府部門的很多問題。一是反應速度慢。體現在災害可能性認識慢，災后反應速度慢，解決危機決策慢，應急措施執行慢。二是《突發事件應對法》發揮的功效不明顯，應急預案沒有發揮實實在在的效果。面對危機，大家似乎來不及考慮什么法，在關鍵問題上預案也沒派上用場，倉促迎戰，臨時找辦法。考慮不周全，效率低下，服務不到位，也是自然。這既有體制上的原因，還有行政程序上的問題，就是應對突發公共事件沒有一套周密順暢的程序。早在2003年SARS危機之后，我國就開始建立突發公共事件預案體系。國務院各有關部門已編制了國家專項預案和部門預案；全國各省、自治區、直轄市也編制了省級突發公共事件總體應急預案；各地還結合實際編制了專項應急預案和保障預案；許多市（地）、縣（市）以及企事業單位也制定了應急預案。全國應急預案框架體系初步形成。2007年11月1日，《中華人民共和國突發事件應對法》正式實施。這部法律對突發事件應對規定之詳盡，某種程度上講，就是應急管理的一個萬能方案，是應急管理的行動指南。應該說，我們已經具備了較好的法律和制度基礎，但是，為什么在今年的抗冰救災實際工作中，運行起來并不理想，問題出在哪里？從行政法的角度看，我認為主要是運行程序上的問題。我國并沒有專門應對冰雪災害的專項應急預案。在當前國家部門分割的體系下，沒有專項預案，就意味著沒有部門牽頭；沒有部門牽頭，就沒有真正部門來主管此事。“凡事預則立，不預則廢。”應急管理本就是一項復雜系統的組織、統籌和應對工程，完全靠個別領導的臨機決策或者組織，當然難以達到很好的效果。
提高政府應對突發公共事件的應急管理能力，應在現有法律、法規、規章及政策的基礎上，加強應對突發公共事件的程序建設，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力。
加強應對突發公共事件的程序建設，至少有以下幾個方面的重要意義：
首先，行政程序是明確權責、合理分工的重要依據。行政程序就是一種管理流程。沒有責任，沒有分工，我們不能期望哪個部門會主動應對突發公共事件。沒有流程，沒有安排，我們也不能期望工作能順暢運轉。只有明確各個行政主體在突發公共事件中的程序義務，如誰應關注突發公共事件收集信息，進行預測和預警；誰應進行應急處置、應急保障，監督管理如何運行？應急管理過程中，每一個環節程序的怎樣一步步向前推進，具體的方式、步驟、順序、時限如何？違反程序，沒有預警、沒有及時啟動應急方案、胡亂決策或者緩決策、不決策、不執行、緩執行應急措施，應該承擔什么樣的責任，如何進行問責？只有有了清晰的程序，才能保障行政機關面對危機能快速高效運轉，否則既可能是越管越忙，甚至管出問題，也有可能是行政機關集體不作為。
其次，行政程序是增強行政執行力，提高行政應急管理效率的重要保障。行政程序首先是科學的程序，必要的程序。簡化不必要的層次和環節，是加強程序建設的一個重要方面，也是提高應急管理效率的重要保障。行政程序對信息公開的要求，如對情況上報、決策作出、措施落實、時限的規定，能有效防止行政機關拖延敷衍、封鎖消息。
再次，科學合理的程序在應急的全過程中都能發揮重要作用。科學合理的程序能防患于未然，及時將重大的危機和隱患扼殺在搖籃中；能保證行政機關從容、科學、及時地應對危機，將社會遭受的損失和解決危機支付的成本控制在最小的范圍內；還能在最大的程度上調動全社會的力量來共同應對危機。
總結抗冰救災工作中經驗和教訓，我認為應對突發公共事件，應重點突出以下程序的建設：
一是關注與報告制度。面對危機，時間就是生命。應對突發公共事件一定要突出一個“早”字。如果對突發公共事件，早一天關注，早一個小時關注，甚至早一分鐘關注，都能為危機的化解贏得寶貴的準備時間。關注的主體，從是否具有特定義務可以分為兩種。一種是賦有特定關注義務的行政機關工作人員，也就是監測與預警部門工作人員。我國《突發事件應對法》第四十一條第二款規定：“縣級以上人民政府及其有關部門應當根據自然災害、事故災難和公共衛生事件的種類和特點，建立健全基礎信息數據庫，完善監測網絡，劃分監測區域，確定監測點，明確監測項目，提供必要的設備、設施，配備專職或者兼職人員，對可能發生的突發事件進行監測。”另一種是社會公眾。“群眾的眼睛是雪亮的”，很多時候，身處在第一現場的群眾往往最先獲得信息。《突發事件應對法》第三十八條第三款規定，獲悉突發事件信息的公民、法人或者其他組織，應當立即向所在地人民政府、有關主管部門或者指定的專業機構報告。如何讓這兩類主體能關注好突發公共事件，關注之后有多種暢通的渠道最及時地向相關部門或者上一級部門報告，對于化解突發公共事件起著至關重要的作用。
二是信息公開制度。信息公開制度要從第一現場開始。我們現在的公開，一是速度太慢，二是途徑太窄，三是公開的內容角度奇特。往往只是通過報刊、網絡、電視中的某一種方式公開，事情已經圓滿解決或者是實在解決不了才公之于眾，主要還是介紹如何抗災救災，而不針對具體的問題報道。這與行政機關應對危機一貫的做法有很大的關系。今年湖南抗災的一些做法就很好，如啟動應急預案之后，對分區域停電的時間表在網上公布，通過網絡、廣播、電視等多種媒介及時報道抗冰救災的最新動態，讓老百姓心里有所預期，不至于陷入恐慌。這也是為什么這次受災嚴重，但是老百姓的怨氣很少的重要原因。
三是應急處置與救援制度。自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，政府應立即根據《突發事件應對法》第四十九條采取下列多種應急處置措施。但是，事實上，除了這些具體的措施，這里也需要注意程序問題。首先要能明確救援的重點，其次是安排應急處置與救援的分工、流程，然后是對各地救援實施的監督和督促。否則救援工作就可能出現混亂，抓不住重點，落實不到實處。首先要明確救援的重點，是應急管理的關鍵環節，是必不可少的程序。
四是行政指導制度。《突發事件應對法》第四十五條規定，發布一級、二級警報，宣布進入預警期后，縣級以上地方各級人民政府應當及時向社會發布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告。這次抗冰救災，除了衡棗分流，鐵路部門引導旅客退換火車票，廣州政府引導返鄉人員就地過年，對化解這場危機也起到了重要的作用。事實上，對公眾的引導不應僅限制在一級、二級警報之后，而應該貫徹在應急管理過程的始終。
