[ 李壘 ]——(2008-4-9) / 已閱9455次
淺議我國的司法審查制度
李壘
[內容摘要]：司法審查制度理論是行政法學的重要內容之一。本文從對司法審查的概念及依據入手，以我國的行政訴訟法為視角，結合我國的實際狀況，初步分析研究了我國的司法審查制度之不足，并提出了完善這一制度所采取的相應的應對措施。
[關鍵詞]：司法審查制度，行政行為，根據，司法機關，完善
在我國，司法審查是指人民法院通過行政訴訟對行政機關作出的行政行為是否合法予以審查并作出判決，以保護公民和組織的合法權益免受國家行政機關侵害并維護其合法權益，支持行政機關依法行政的行為。完整的司法審查制度應該是指法院司法審查的范圍包括了行政機關作出的所有的行政行為。一國司法審查范圍的大小及是否具有完整性，是衡量該國行政權是否受司法權全面的制約和監督、公民的合法權益是否受到全面的司法保護的標準，代表著該國民主化和法制化發展的程度。
在我國，最主要的司法審查制度就是1989年4月4日通過的《行政訴訟法》。
司法審查的直接理論根據源自主張憲法高于一切法律和政府法令的憲政主義，司法審查學說不僅要求法院以憲法為準審查一切法律，而且亦將政府行政部門納入審查的范圍，法院有權以政府行為不符合憲法而宣布其無效。“有權力必有限制”，“有限制必有監督”，這是近現代世界法治文明的共同規律；司法審查制度則是這一法治規律題中應有之義。
法治建設的歷史表明：沒有無限制的權力，也沒有無限制的政府；一切沒有限制的權力，以及權力沒有限制的政府，都無一例外地踐踏國家的民主秩序，無一例外地剝奪公民的政治自由，并無一例外地導致政府的腐敗和法治的倒退，甚至引發全人類的空前災難。我國歷史上發生的“文化大革命”深刻地證明了這一點。孟德斯鳩曾有言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止”，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。
為什么要將違憲審查的權力賦予司法機構呢？按照漢密爾頓關于司法機關是危險最小的權力機關的解釋，司法機構只能是被動性的權力且只能針對個案行使權力，即使為惡，亦只能有限度地為惡，因此將此種權力授予法院而不是立法和行政部門是最安全的.實際上，由司法機構行使違憲審查權，一方面是因為司法機構適合于承擔此種職責。因為如果由行政機關享有此種權力，有可能導致行政權膨脹，而依法行政原則也難以得到遵守。如果完全由立法機構行使此種職責，則立法機關既是立法者，又是審查自己頒布的法律是否違憲的機構，從而使立法機關陷入“既是運動員又是裁判員”的尷尬境地，因此很難客觀地公正地作出審查。另一方面，司法機構是超然的第三者，尤其是因為違憲的法律必然會給特定當事人造成損害，而通過在訴訟過程中審查有關法律的合憲性問題更為必要。
經過十多年的發展和完善，我國司法審查制度在保障憲法、法律的貫徹、實施，加強司法對行政的監督，充分保障公民、法人的合法權益方面發揮了一定的積極作用，然而由于憲政經驗的缺乏，依然存在諸多不足：
（一）實行司法審查法定原則。人民法院是否可以受理行政案件，以及可以受理哪些類型的行政案件，都完全取決于法律的明確規定。依照行政訴訟法的有關規定，凡是行政訴訟法第十一條第一款沒有列舉的行政案件，或其他法律、法規沒有作出規定可以提起訴訟的行政案件，以及第十二條予以明確排除的行政案件，都不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，當事人概不能向人民法院提起行政訴訟。這大大限制了對行政行為提起訴訟的司法審查范圍。
（二）我國《行政訴訟法》規定的司法審查制度，其審查對象僅僅局限于行政機關針對特定的行政相對人之權利與義務作出的具體行政行為，而不及于抽象行政行為。所謂抽象的行政行為，是指由行政機關制訂行政法規、規章和其他具有普遍約束力的規定、命令的行為，其特點是針對不特定的人和未來發生的情況而作出的普遍適用的規范。我國行政訴訟法明確規定：行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令，不屬于人民法院的受案范圍。可見人民法院只能對具體行政行為而不能對抽象行政行為進行審查，從這個意義上說，我國法院享有的司法審查權只是一種有限的司法審查權。
（三）我國行政法缺少對公共利益的保護。在當代，由于行政權力不斷自我膨脹,公民權利和公共利益不斷受到侵犯，而行政法對于公益的保護顯得蒼白無力。當前我國由于經濟體制處在轉軌中，存在著諸如國有資產流失、行政指導下的環境污染、土地濫用等特有的行政權濫用情況。一旦發生侵權，國家利益或公共利益將受到重大損失，而此時又無人起訴，造成權利保護的真空地帶。
為此，需要完善我國的司法審查制度，必須相應地從如下幾個主要方面入手：
第一，對具體行政行為實行審查假定原則，即“將所有的行政行為都納入人民法院行政訴訟的受案范圍,使人民法院對行政機關依法行使行政職權實施全面的完整的審查和監督。”以此代替原有的審查法定原則。在立法上排除現有列舉式規定，采用概括式和排除式相結合的方式，力爭將盡可能多的行政行為都納入行政訴訟的審查范圍。
第二，將部分抽象行政行為（即法律和行政法規以下的規范性文件，在此由于篇幅所限不在過多展開論述）納入司法審查范圍之列。從實踐來看，許多行政規章和規范性文件的制訂缺乏科學的論證和周密的思考，內容的合法性和科學性缺乏保證。絕*多數行政性的規范性文件的制訂都只是行政機關內部運作的產物，行政長官的意見對規范性文件內容常常具有決定性的意義，有的規范性文件只是憑某位領導的一個指示或一句話便匆匆地制定和發布，在制定上缺乏必要的民主和公開的程序。尤其是許多行政性規范性文件的制訂乃是受狹縊的部門和利益的驅使的結果，某些規范性文件存在著“立法謀私”現象，導致一些行政規章和規范性文件存在著與法律相抵觸的問題，這些問題主要表現在：一．在規章和規范性文件中擅自擴張權力并對公民和法人的權利實行不必要的限制。許多政府部門制定的規范性文件因受到部門利益的主導，注重的是“設立機構、行使權力、審批收費、罰款沒收”，而極少考慮對公民和法人的權利的限制是否合理。某些規范性文件設置各自名目繁多的部門許可證，對憲法和法律賦予公民和法人享有的財產自由權、合同自由權施加不合理限制，并影響了交易活動的正常進行。許多不合理限制已成為市場經濟發展的障礙。由于許可、審批程序過多，使本來由工商部門一家對經營者資格進行考核、審批的工作形成為多家審核、多家審批，給市場經濟主體造成很多的麻煩。而且在不同程度上妨礙了交易的正常進行和市場經濟發展。二．在規范性文件中擅自擴大處罰權。我國《行政處罰法》對各行政機關所享有的行政處罰權作了較為明確和具體的劃分，但在實踐中，某些行政機關為擴大本部門和地方的權力，擅自通過制定某個規范性文件，擴大行政處罰權的范圍。某些地方隨意下放或轉讓執法權，使一些不擁有法定權力的機關或者不具有執法權的單位越權執法，導致執法混亂。某些規章和規范性文件違背法律規定擅自減免稅收，或實行地方保護和市場封鎖而違反了反不正當競爭法等法律的規定。 三．一些規范性文件違反法律、法規規定，對公民和法人實行亂收費、亂罰款、亂攤派，造成中央反復整治的“三亂”現象屢禁不絕，廣大人民群眾對此反映強烈。總之，上述規范性文件的頒布和實施，不僅無助于法治建設的完善，相反在不同程度上損害了公民和法人的合法權益，妨害了國家法律的尊嚴和法制的統一，對統一市場的建立和市場經濟的發展也構成極大的妨害。近代英國著名的哲學家培根曾經這樣告誡人們：“一次不公正的裁判甚至比十次犯罪更為可怕。因為犯罪只是污染了水流，而不公正的裁判則是污染了水源。”擺在我們面前的現實更是如此：一部違法的規范性文件顯然比十次違法的具體行政行為更為可怕，因為違法的具體行政行為最多不過是污染了“水流”，而違法的規范性文件則是直接污染了“水源”。因此，加強對行政機關的抽象行為的監督，勢在必行。而賦予法院對抽象行政行為的司法審查權，也是一項十分重要的監督措施。通過對行政機關的抽象行政行為的審查，也有利于對因違法的抽象行政行為而遭受損害的公民提供充分的補救。
第三．建立行政公訴制度，引入檢察院監督。行政公訴制度概念始于西方立法，指當行政主體的違法行為或不作為對公共利益、社會利益、國家利益造成侵害或侵害可能時，法律允許國家的法律監督機關（檢察院）為了公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。行政公訴應當以檢察院為公訴主體，在擴大司法審查強度的同時，行政公訴的范圍應當限于侵害公共利益的行政行為，具體包括抽象行政行為、授益性行政行為、行政不作為。
[結語]：孟德斯鳩曾經指出，要防止濫用權力，就必須用權力約束權力。不受制約的權力極易導致腐敗，絕對權力絕對腐敗，這是千古不變的真理。目前，行政權是國家權力中對經濟和社會發展影響最大，與公民關系最密切，因而也是權能最廣，最易被濫用的一種權力。因此，完善我國的司法審查制度，加強對行政行為的司法審查力度，強化對行政機關的司法監督以保證行政機關依法行政，切實維護廣大人民的合法權益并使其免受行政權力的非法侵害，最終實現法治，創建和諧社會有著至關重要的現實意義。
