[ 李長健 ]——(2008-6-24) / 已閱11386次
我國農民權益保護制度研究
李長健 涂曉菊
[摘要] 我國“三農”問題的解決、社會主義和諧社會的構建和社會主義新農村建設的關鍵在于農民權益的保護問題。長期以來我國農民權益得不到充分有效保護的根源就在于法律制度上的缺位。從憲法、行政法、經濟法、民商法、社會保障法、訴訟仲裁法以及國際法等法律制度層面來為我國農民權益保護提供全方位的制度支撐,是有效解決我國農民權益保護問題的根本之策。
[關鍵詞] 農民權益 保護 法律制度 制度和諧
當前我國農民權益這一問題的保護問題是解決“三農”問題、構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村的關鍵所在。現階段如何保護我國農民權益這一問題受到越來越廣泛的關注。而長期以來農民權益之所以得不到充分有效地保護其根源就在于制度上的缺位。目前已基本完成起草工作的《中華人民共和國農民權益保護法》,是新中國成立以來第一次準備通過專門立法來保護農民這一群體的利益的法律,這對保護我國農民權益無疑將有著重大意
義。在這部對我國農民權益進行全方位保護的法律出臺之前,有效地從法律制度層面來對我國農民權益保護進行全方位的制度設計并保證其和諧運行是非常必要的。
(一) 當前我國農民權益保護中存在的問題及其原因分析。
我國農民權益保護問題是一個非常復雜的問題。改革開放的20多年來,我國農業有了很大發展,農村有了很大變化,農民的社會地位也有了很大提高。當前,黨和政府高度重視農民問題,把農民問題作為社會建設的根本問題來看待,制定了一系列以增加農民收入、改善農民生活條件、提高農民社會地位等為根本出發點和落腳點的農村政策,取得了很大的成績。但是也應注意,在社會地位、經濟收入、利益保護、社會競爭力、就業和社會保障等方面,農民的權益仍然沒有得到充分有效地保護,仍存在以下方面的問題:
第一,農民的選舉權、受教育權、身份平等權、遷徙自由權以及社會保障權等最普遍的社會權利未得到應有的重視。具體而言,在戶籍身份上,農民進城打工受到各方面的不平等待遇;在選舉權和受教育權上,我國廣大農民及其子女并不能充分享有和城市居民同等的權利;在社會保障上,我國現行的社會保障體系、社會再分配政策基本上沒有惠及農民,農民幾乎不能享受國家給予城鎮居民那樣全方位的保障。
第二,農民的最基本的人身權利和財產權利,特別是農民的土地承包經營權得不到有效保護。長期以來,戶籍制度及城鄉二元結構客觀上造成了我國城市居民與農民身份上的差異,這使農民利益得不到充分有效地保護,因而需要公正的法律制度安排來維護農民的利益。財產權是公民最為基本的權利。對于廣大農民來說,顯而易見,土地可以說幾乎就是他們謀生的惟一手段。然而,現實生活中,一些地方政府非法、強行征用土地的現象極大地損害了農民的權益。
第三,農民享受司法救濟的權利也面臨著嚴重缺位。在實際社會中,廣大農民由于自身的經濟條件限制等原因,在司法活動中也處于不利的境地。在訴訟、仲裁中通過法律援助解決廣大農民在生活中遇到的法律糾紛,使社會成員獲得公平的法律服務從而實現司法公正,是公民應該享有的社會權利,也是廣大農民實現其社會基本權利的重要途徑。
之所以出現以上方面的問題,從社會方面的原因來看,盡管為鄉規民約、宗教勢力控制的鄉土社會在當下已經發生了本質的變化,但其殘留影響仍然存在。與此同時,我國現代公民社會(其本質是法治社會)仍處于建設之中,社會處于急速轉型期,社會流動性強、社會心理失衡、社會控制的力量有所削弱。在廣大農村社會,這種狀態呈現得更為明顯。從政治方面的原因來看,一直以來,政治過度組織化貫穿于我國歷史的每一個時期,形成了國家對社會、政治對經濟的超強力干預的政治思維定勢。在法治化進程中,盡管我國正由權力型政府逐步轉向服務型政府,但這種轉化仍處于起步階段。廣大農民在其權益受到侵害時,并不能很好地利用法律這一武器來有效地維護自己的權益。從文化方面的原因來看,受我國傳統文化中無訟思想的影響,廣大農民法律意識淡薄,這就形成農民權益法律保護的消極氛圍:廣大農民對尋求法律的幫助以維護其合法權益的行為存在心理阻礙,新的法治文化或公民文化的眾多先進理念還遠未深入廣大農民的思想意識中。從最為根本的法治方面的原因來看,我國法治建設無論是實體法還是程序法都還不夠完善。我國廣大農民的合法權益并沒有很好地在我國現行的法律制度中得到體現,這使得我國農民權益保護存在立法源頭上的空白和障礙。
(二)制度回應:我國農民權益保護制度體系的架構。
無論是基于對歷史的回顧還是基于對現實的考察,架構農民權益保護制度體系都是我國保護農民權益的當務之急。之所以要架構整個體系,是因為在我國目前復雜的社會轉型期,僅僅依靠某項或某部分法律制度是很難從根本上解決我國廣大農民權益的保護問題的。它需要全方位的法律制度支撐,以保證農民權益的保護具有堅實的法律基礎,即權利的保護問題要通過法律制度的規范轉化為實有權利。同時,“所有這些被承認的權利在某種程度上或在某些時刻可能發生沖突。對法律活動來說,也許重要的不是承認權利,而在于如何恰當地配置權利,并因此給予恰當的救濟。也正是由于這個原因,普通法上的權利一直同司法救濟相聯系,有‘無救濟就無權利’之說法。”[1]對于廣大農民而言,使他們在權益遭到損害時能夠獲得司法上的救濟是社會公正的應有之義。法律制度是保障社會有效運轉的重要制度之一,從法律制度層面來全方位地對我國農民權益保護問題進行制度設計并保證這些制度的和諧運行,才能徹底和有效地解決我國農民權益保護問題。
1.我國農民權益保護的憲法法律制度。
憲法被稱為權利的脊梁,從憲法的角度來研究和實踐對農民的保護,是解決農民問題的最根本、最基礎的法源性問題[2]。目前,我國廣大農民的平等權、選舉權、教育權和自由權等諸多方面的權利都得不到充分行使。尤其是我國城鄉分割的戶籍管理制度,是農民自由權受損,也是我國廣大農民在教育、選舉、社會保障等諸多方面遭受不公正待遇的直接原因。它不僅使公民平等權在這種二元分割的戶籍制度下顯得蒼白無力,而且一定程度上不利于剩余農業人口的流動。這既阻礙了勞動力資源的合理有效配置,又大大地延緩了我國城市化進程,減緩了市場的發育速度。因此,應盡快在憲法中恢復公民的“遷徙自由”和平等的選舉權,在憲法層次上確定國家和政府承擔農村全額免費義務教育的主要職責。這不僅是彌補公民基本自由權、實現公民追求幸福權利和實現平等權的需要,也是國家經濟發展、社會進步、政治民主,實現依法治國的需要,更是順應文明進步,遵守國際條約,履行國際承諾和義務的需要。
2.我國農民權益保護的行政法律制度。
在保護農民權益方面,政府有著義不容辭的責任和法律義務。權利的最大危險不是來自個人權利的濫用,而是政治權力。法國思想家孟德斯鳩指出:“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”權力都有一種天然的擴張欲望,政府的公權力也不例外。為求得社會整體利益的實現,政府公權力會調動一切強力資源,甚至是合法的暴力。這就使政府的權力在保護人權的同時也可能與公民個體權利發生沖突[3]。而“如果政府不給予法律獲得尊重的權利,它就不能夠重建人們對法律的尊重。如果政府不認真地對待權利,那么它也不能夠認真地對待法律。”[4]我國農民權益的保護問題除了需要憲法這一最高母法的確認和保護,更需要我國行政法律制度的有力配合。我國法治建設要實現法治政府與法治社會的有機結合,在我國農民權益的保護上就必須尤其重視行政執法活動的規范化。
3.我國農民權益保護的經濟法律制度。
農民的市場主體地位及其組織化程度與其權益保護存在很大的關聯[5]。在我國,由于農民經營的分散性使得其市場主體地位受到諸多限制,這極大地阻礙了農業生產的發展和農民權益的保護。擁有合理的收益是農民的基本權益,要保護好農民權益最為根本的就是應想方設法增加農民收入和福利。在這方面,經濟法在農業補貼、農村公共產品供給等農業政策的落實方面是大有可為的。
4.我國農民權益保護的民商法律制度。
財產權是以財產為內容并體現一定物質利益的權利,是公民的基本權利之一。財產權是人的自然不可動搖的權利。公民沒有明確具體的財產權利,就會失去其作為人的尊嚴和條件。如果自然人失去了財產權,就可能會喪失人身自由權,進而危及生命權,更不用說發展權了。作為公民基本權利的財產權一經法律確定,非經法定程序不得剝奪。農村土地承包經營權是農民財產權利中最為核心和重要的組成內容。當前,作為農民財產權利的核心的土地承包經營權正越來越引起人們的重視。然而,關于農村土地承包經營權的內涵和外延,其在理論和立法等方面仍存在不足,特別是在憲法等方面還存在立法上的缺失:第一,表現為權屬主體的缺失。從《中華人民共和國憲法》第十條規定來看,農村土地所有權的主體是“集體所有”。“集體”是指什么?“集體”與“農民”之間是何種關系?這里的“集體”一般是指“農村集體經濟組織”。結合《土地管理法》第十條的規定,“集體”一共有三種:“村農民集體”、“鄉(鎮)農村集體”、“村內兩個以上農業集體經濟組織”。一定程度上可以認為,這種集體主體的不明確和多樣性,導致農村土地所有權主體模糊不清的現象比較嚴重,進而客觀上致使損害農民土地承包經營權的現象時有發生。第二,表現為權屬缺失物權法定的內核。農村土地承包經營權是新型的用益物權,這一點《土地承包法》已有明確的規定,相信將頒布的民法典也會作出相應的規定。但根據物權法定原則,當事人不得創設與物權法定的內容相異的物權類型。而事實上,《民法通則》、《農業法》、《土地管理法》都明確規定土地承包方與發包方可以訂立承包合同,約定雙方的權利和義務,但這顯然與物權法定要求相違背。農村土地承包經營人對其權利在效力上的非自由處分性和管理債權化的特點,使農村土地承包經營權在效力上也欠缺物權法定要求。這些必將導致農村土地承包經營權內容的不確定、效力的不穩定、權屬的不穩定和交易安全無保障等問題。要解決這些問題,就必須從民商法律層面明確土地承包經營權的物權方面的基本內容,以切實保障廣大農民的財產權。
5.我國農民權益保護的勞動和社會保障法律制度。
社會保障制度是國家依據一定的法律形式規定的通過國民收入的再分配來保證全體公民享有平等權利和義務的制度安排。長期以來,我國實行的是受保障權的雙重標準,國家對社會保障制度的設立只以部分人即城鎮人口受保障為設計主體。并且即使農村流動人口實現了農轉非的職業轉變,社會保障也并沒有因此將他們納入其覆蓋范圍。因此,在現有的條件下,完善農村醫療保險制度和農村養老制度,結合農村扶貧政策和其他民政補貼政策,試行農民最低生活保障制度并將其法律化,這對于保障當前我國農民的權益具有重大意義。目前,國家已出臺了相關政策,在我國廣大農村地區將逐步推行農村合作醫療保險制度和農村九年義務免費教育政策,這對于減輕我國廣大農民的醫療負擔及其子女的教育問題無疑具有重要意義。但是,只有將這些保護農民權益的政策上升到法律的高度,制定保護農民權益的《社會保障法》,才能更好地為農民權益保護提供有力的制度支撐。另外,進城農民工的權益保護問題也日益凸顯,并且隨著我國現代化和城市化進程的加快,農民工權益保護問題將會日益嚴峻。對此,我國《勞動法》應作出有力回應,進一步完善勞動合同制,保障廣大農民特別是進城農民工平等的勞動權、工資待遇權和保險待遇權。
6.我國農民權益保護的訴訟仲裁法律制度。
“無權利救濟就無權利”,訴訟仲裁法律制度特別是其中的法律援助制度對于我國農民權益的保護也是必不可少的。目前我國法律援助制度只有政府(國務院和地方政府)進行的行政立法,且國家(全國人大及各級人大)并未進行專門立法。且現有立法無法協調、解決與法院、檢察院的相關關系問題,法律援助法實施后的社會效果大打折扣。鑒于我國農民權益保護問題正日益凸顯,并配合我國正準備制定的《中華人民共和國農民權益保護法》和《法律援助法》的即將出臺,建議我國制定專門的農民權益保護法律援助法,并將其歸入《中華人民共和國農民權益保護法》和《法律援助法》的范圍和體系之下,對我國農民權益保護進行有效的制度安排。首先,確立基層司法所在維護我國廣大農民權益方面的核心地位。目前我國參加法律援助的主體是律師、公證員和基層法律工作者,在實踐中參與法律援助的主體主要是律師。由于律師事務所的營利性質,農民往往是無法或不愿支付律師費用,而要求一種營利機構長期法定地負擔起公益性質的工作也不切實際因此,在我國廣大農村社會最適宜擔任農民權益保護法律援助機構的就是鄉鎮司法所。可在農民權益法律援助法中明確規定其對農民權益保護的核心功能,而輔之以調解工作和法治宣傳教育工作。其次切實加強法律援助中心對農民權益保護的法律援助工作。現階段我國法律明確規定法律援助的對象主要是因經濟困難、無能力或無完全能力支付法律服務費用的貧困者,范圍過于狹窄,削弱了法律援助的社會意義,應適當擴大援助的范圍以及援助金額,并更多地關注農民的權益保護問題。
7.我國農民權益保護的國際法制度。
現代科技的突飛猛進極大地密切了“地球村落”里的各種關系,也引發了一系列全球性的問題,法律行為的產生、發展、結果也難以囿于一國境內,法律關系的涉外性與跨國性也明顯增強。隨著公民生存空間的拓展,特別是我國廣大農村勞動力的國際轉移,農民權益保護國家間的合作也成為必要。為了分享合作所產生的更大利益,農民權益保護也應從單向國際化
走向雙向國際化,并迅速走向多邊國際化。
(三)制度公正和制度和諧:我國農民權益保護的必要結論
我國9億農民的權益保護問題是一個非常復雜的社會工程,需要各方面制度的有力和有效配合。“法律是一個帶有許多大廳、房間、凹角和拐角的大廈,在同一時間里想用一盞探照燈照亮每一間房間、凹角和拐角是極為困難的。”[6]誠然,現代的、作為制度化的法律或法治只是也只能對社會的權利作一種大致的公正的配置,它不可能保證一切損害都得到絕對公正的賠償,它所能實現的只是制度的公正,而不是也從來不可能是“無訟”或絕對地在每個案件中令各方面都滿意的那種公正[7]。現代法治的實施更多的是需要一片適宜法律生存的土壤,而這一條件的具備將是一個很長的歷史過程。目前,我國法治最為重要的職責就是在廣大公民之間盡可能地實現制度公正,對農民的權益保護進行必要的制度安排,給農民以公正的制度待遇。同時,制度和諧是社會和諧之根本,也是我國農民權益保護問題的根本所在。農民權益保護問題必須在我國憲法、行政法、經濟法、民商法、社會保障法、訴訟仲裁法以及國際法等法律制度全方位的制度保護框架之下并在其和諧運行中才能得到有效解決。
[參考文獻]
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