[ 劉建昆 ]——(2008-6-25) / 已閱12972次
公物警察權(quán)與治安警察權(quán)的競合問題
劉建昆
城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)，其本質(zhì)即是城市公物警察權(quán)（公產(chǎn)保護(hù)警察權(quán)）的相對集中。探討公物警察權(quán)與其他治安警察權(quán)的區(qū)別、競合和銜接等問題，有十分重要的意義。
農(nóng)民將麥粒攤曬在道路上。圍繞這一行為，有兩個問題：
一，毫無疑義，道路是典型的公物。曬麥子屬于公物的利用行為，且超越了“道路用于通行”這一使用原則。那么，公物行政機(jī)關(guān)（公路管理者，或者城市管理者）基于公物管理權(quán)有權(quán)是否禁止其利用，并基于公物警察權(quán)給予處罰？
二，有駕駛經(jīng)驗(yàn)的讀者應(yīng)該理解，在道路上曬糧，給路面造成實(shí)際的損失微乎其微，其危害是，給過往車輛行使增加了危險性（即便不是必然出現(xiàn)損害后果）。交通警察為了保障道路通行秩序和安全，是否有權(quán)直接取締曬糧行為并給予行政處罰？
日本的資料
日本行政法學(xué)界對于所謂“公務(wù)管理權(quán)”“ 公物警察權(quán)”之間的關(guān)系尚未得出正確結(jié)論。大橋洋一在《公物法的日德比較研究》（人民大學(xué)出版社《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變遷》）中承認(rèn)公物管理權(quán)與公物警察權(quán)“兩者的關(guān)系往往并不明確，所以其理論性闡述也不是太充分”。“田中二郎博士僅限于以抽象的形式對兩方面的相互尊重做了說明，而元龍之助博士則將這一基本問題的闡明作為此后的研究課題。因此，不得不說，雖然這在日本屬于基本的概念，但是管理權(quán)與警察權(quán)之間的關(guān)系仍就屬于沒有得到解決的課題。”
如果排除翻譯中用語的誤差，我想，以大橋洋一為代表的日本行政法學(xué)界沒有弄清一個前提性問題：交通警察擁有的管理交通秩序，保障交通安全的職權(quán)，并非公物警察權(quán)，而是另外一種警察權(quán)姑且稱之為“安全警察權(quán)”，反而被他稱作“公物管理權(quán)”的權(quán)力，才是真正的“公物警察權(quán)”，由于兩者目的對象有一定的重疊性，法律規(guī)定也往往重疊，相關(guān)違法行為也就容易造成競合。對于兩種權(quán)力的分配情況的研究，有賴于參考實(shí)定法，但是由于立法者不一定對兩者有明確的認(rèn)識，單純解釋實(shí)定法，也未必能夠得出正確的結(jié)論。
梁鳳云撰寫《一般行政法原理》中《公物管理關(guān)系與治安關(guān)系的聯(lián)系與區(qū)別》時，由于“鑒于法理應(yīng)確立的概念、原則在我國尚無完備的實(shí)定法依據(jù)，故以日本法律為例”，結(jié)果出現(xiàn)了同樣的混淆，所以其用語和分析基本上都是錯誤的。
德國的資料
商務(wù)印書館沃爾夫等著作《行政法》（第二卷）認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)隨時監(jiān)督建設(shè)義務(wù)人，保護(hù)義務(wù)人和使用義務(wù)人履行其義務(wù)。但是德國聯(lián)邦和各州的實(shí)定法將道路這一公物的管理權(quán)分配給“道路監(jiān)督機(jī)關(guān)”“道路建設(shè)負(fù)擔(dān)主體機(jī)關(guān)”（即養(yǎng)護(hù)者）“道路建設(shè)機(jī)關(guān)”“治安機(jī)關(guān)”。
而“交警沒有獨(dú)立的（公物）事務(wù)管轄權(quán)，其任務(wù)主要是道路交通的監(jiān)管，根據(jù)州警察法的規(guī)定，在主管行政機(jī)關(guān)到場之前，交警可以采取即時措施。”
正確的答案
其實(shí)，王名揚(yáng)先生在其名著《法國行政法》中，早已給出正確的答案。337頁《公產(chǎn)保護(hù)的違警處罰》“公產(chǎn)保護(hù)具有警察權(quán)力”，“可以使用警察手段。就是說可以制定預(yù)防性的規(guī)則，并在規(guī)則違反時科以懲罰作為制裁。”“在同一公產(chǎn)上面，可能同時存在公產(chǎn)保護(hù)警察權(quán)和一般治安警察權(quán)兩種權(quán)力。例如在公共道路上，有保持道路完整的公產(chǎn)保護(hù)規(guī)則，也有維持交通安全的一般治安規(guī)則，這兩種警察使用的手段相同。”
